ДЕРЖАВНА КОМІСІЯ З ЦІННИХ ПАПЕРІВ ТА ФОНДОВОГО РИНКУ
Р І Ш Е Н Н Я
N 38 від 17.10.97
м.Київ
vd971017 vn38
Протокол засідання Комісії
від 17 жовтня 1997 р. N 22
Про Основні засади контрольно-ревізійної діяльності
Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку
З метою визначення основних напрямків контрольно-ревізійної
діяльності відповідно до Закону України "Про державне регулювання
ринку цінних паперів в Україні" ( 448/96-ВР ) Державна комісія з
цінних паперів та фондового ринку П О С Т А Н О В Л Я Є:
1. Затвердити Основні засади контрольно-ревізійної діяльності
Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку (додається).
2. Управлінням та самостійним відділам центрального апарату,
територіальним органам Комісії при здійсненні заходів, пов'язаних
із контрольно-ревізійною діяльністю, враховувати положення цих
Основних засад.
3. Контроль за виконанням цього рішення покласти на Члена
Комісії Ромашко О.Ю.
Голова Комісії О.Мозговий
Затверджено
рішенням Державної комісії з
цінних паперів та фондового
ринку від 17.10.97 N 38
Основні засади
контрольно-ревізійної діяльності Державної
комісії з цінних паперів та фондового ринку
Одним із головних елементів державного регулювання ринку
цінних паперів є контроль за діяльністю емітентів, професійних
учасників ринку цінних паперів, фондових бірж та саморегулівних
організацій. Контроль здійснюється з метою виявлення та
попередження порушень законодавства про цінні папери, сприяє
справедливості та упорядкованості фондового ринку України і є
основою правозастосування.
Застосовуючи ефективну систему контролю за діяльністю
учасників фондового ринку і обігом цінних паперів, держава
запобігає діям, які можуть призвести до дестабілізації
соціально-економічної ситуації в країні, дезорганізації фондового
ринку, порушень прав інвесторів, незаконних методів здійснення
діяльності на фондовому ринку, шахрайства з фінансовими ресурсами.
Одним із засобів контролю на фондовому ринку є
контрольно-ревізійна діяльність Державної комісії з цінних паперів
та фондового ринку, меті забезпечення якої відповідають ці Основні
засади.
Аналіз сучасного стану контрольно-ревізійної
діяльності на фондовому ринку
Сьогодні у сфері державного контролю за фондовим ринком в
Україні загалом мають місце такі негативні тенденції:
по-перше, на фондовому ринку склався та поглиблюється розрив
між прийняттям нормативних актів, які регулюють діяльність
учасників ринку та обіг цінних паперів, та контролем за їх
дотриманням;
по-друге, одночасно з розвитком українського фондового ринку,
збільшенням кількості емітентів цінних паперів та професійних
учасників ринку лавиноподібно зростає кількість порушень
законодавства про цінні папери; про це свідчать факти стрімкого
збільшення кількості скарг про порушення прав акціонерів
правліннями та посадовими особами акціонерних товариств,
невиконання своїх зобов'язань фінансовими посередниками перед
інвесторами;
по-третє, поряд із нерозвиненістю сучасних інституцій
саморегулювання на фондовому ринку наявні ресурси Державної
комісії з цінних паперів та фондового ринку не повністю
відповідають потребам забезпечення ефективного державного контролю
за фондовим ринком;
по-четверте, організаційна неоформленість та децентралізація
фондового ринку також ускладнює контроль за ним.
На 1 вересня 1997 року на фондовому ринку України здійснюють
діяльність такі учасники:
всього в т.ч. у м.Києві
та Київській обл.
інвестиційні фонди 206 80
інвестиційні компанії 173 63
торговці ЦП (без ІК) 619 238
реєстратори 350 96
Загальна кількість 1348 477
Іншими учасниками фондовому ринку є 4 фондові біржі (у
м.Києві - 3), 1 позабіржова фондова торговельна система (у
м.Києві). Кількість акціонерних товариств перевищує 12500.
Професійні та інші учасники фондового ринку по регіонам
України розташовані нерівномірно. У м.Києві та Київській обл.
зосереджена основна кількість учасників ринку (понад 36%). У
Харківській, Донецькій, Дніпропетровській, Запорізькій, Львівській
областях та Автономній Республіці Крим зосереджено по 5-10% від
загальної кількості учасників ринку. Решта учасників розташовані у
18 областях України.
За 9 місяців у період з жовтня 1996 року по червень 1997 року
було перевірено 368 учасників фондового ринку, у тому числі, 239
професійних учасників ринку (кожний четвертий від загальної їх
кількості) та 129 емітентів (орієнтовно кожний сотий від загальної
їх кількості). Ця робота здійснювалась менш, ніж четвертою
частиною наявної чисельності територіальних органів Комісії та
Контрольноправовим управлінням Комісії.
Проведення контрольно-ревізійних заходів на фондовому ринку
вимагає відповідних ресурсів. Наявний досвід показує, що у
залежності від обсягів термін для якісної перевірки діяльності
учасника фондового ринку складає у середньому від 10 до 40
чол./днів.
На сьогодні чисельність працівників у територіальному органі
м.Києва та Київської обл. не відповідає потребам ефективного
контролю за діяльністю учасників фондового ринку. Меншою, але теж
відчутною вважається недостатність ресурсів для здійснення
контрольно-ревізійної діяльності у Харківській, Донецькій,
Дніпропетровській, Запорізькій, Львівській обл. та Автономній
Республіці Крим. Кращі, але теж недостатні умови для проведення
контрольно-ревізійної діяльності складаються у територіальних
органах решти 18 областей України.
У зв'язку з неможливістю забезпечити суцільний контроль та
виходячи з наявних ресурсів необхідно визначити приорітети та
організаційні заходи контрольноревізійної діяльності Комісії з
урахуванням кількості, регіональної та професійної структури
учасників фондового ринку.
Організаційні засади контрольно-ревізійної діяльності
Особлива увага з точки зору впливу на фондовий ринок та
соціально-економічних наслідків від їх діяльності повинна
приділятись великим учасникам ринку, критеріями для визначення
яких, зокрема, є:
а) для інвестиційних фондів - кількість залучених ПМС;
б) для інвестиційних компаній - кількість ПМС, залучених
взаємними фондами компанії, величина активів, які знаходяться в
управлінні компанією, та обсяг виконаних угод з цінними паперами;
в) для торговців цінними паперами - обсяг виконаних угод з
цінними паперами;
г) для незалежних реєстраторів - кількість емітентів, з якими
укладені угоди на обслуговування, та кількість рахунків власників
іменних цінних паперів.
Додатковим чинником при визначенні об'єктів для перевірок
повинна бути спорідненість фінансових структур та безпосереднє або
опосередковане володіння активами учасників фондового ринку.
Розвиток саморегулівних організацій (СРО) в Україні необхідно
спрямовувати в першу чергу на забезпечення додаткового контролю за
діяльністю своїх членів-професійних учасників фондового ринку.
Основною підставою для надання об'єднанням професійних учасників
фондового ринку статусу СРО відповідно до чинного законодавства
повинна бути здатність забезпечити ефективний контроль за
діяльністю своїх членів. Діяльність СРО у цій сфері повинна
здійснюватись у тісному співробітництві та під загальним наглядом
Комісії.
У зв'язку з тим, що контрольно-ревізійна діяльність повинна
здійснюватись переважно територіальними органами Комісії,
необхідно запровадити чітку координацію їх роботи та контроль за
ефективним використанням ресурсів, зокрема, не допускати
проведення перевірок без достатніх для цього підстав. Наявні
ресурси територіальних органів Комісії повинні використовуватись
переважно для забезпечення ними контрольно-ревізійної діяльності
Комісії у відповідних регіонах України.
У процесі контрольно-ревізійної діяльності необхідно
практикувати перевірки учасників фондового ринку, розташованих у
одній області, працівниками територіального органу Комісії іншої
області.
Виходячи з того, що більше половини великих учасників
фондового ринку зосереджені у м.Києві, необхідно:
по-перше, забезпечити у першочерговому порядку територіальний
орган у м.Києві та Київській області відповідною кількістю
працівників для здійснення контрольно-ревізійної роботи;
по-друге, Контрольно-правовому управлінню із залученням в
установленому порядку працівників центрального апарату Комісії
направити свої зусилля в основному на перевірки великих учасників
фондового ринку у цьому регіоні.
Контрольно-ревізійна діяльність на фондовому ринку повинна
забезпечуватись за допомогою таких заходів:
1) планові перевірки учасників ринку, які розподіляються на
два види перевірок:
а) комплексні перевірки (по всім напрямкам);
б) тематичні перевірки (по окремим питанням).
Планова перевірка - це перевірка із заздалегідь встановленими
терміном та періодичністю, яка проводиться по всім напрямкам або
окремим питанням діяльності учасника фондового ринку за весь або
певний період його діяльності.
Планові перевірки здійснюються згідно із затвердженими
Головою Комісії планами-графіками за поданням Контрольно-правового
управління та погодженням Члена Комісії, який згідно з розподілом
обов'язків відповідає за контрольно-ревізійну роботу, з
урахуванням пропозицій територіальних органів, управлінь та
самостійних відділів Комісії.
Включення учасника ринку в план-графік перевірок повинно
відповідати меті забезпечення систематичного контролю за
діяльністю великих учасників фондового ринку (не менше однієї
перевірки на 2 роки) та періодичного контролю за діяльністю інших
учасників фондового ринку (не менше однієї перевірки на 2-3 роки)
з поступовим доведенням періодичності планових перевірок
професійних учасників фондового ринку до одного разу на рік;
2) позапланові перевірки учасників ринку, які здійснюються на
підставі доручень Президента України та Уряду, за поданням
народних депутатів України, інших державних органів, за письмовими
скаргами громадян та юридичних осіб, а також з метою нагляду за
виконанням рішень та розпоряджень Комісії та з інших причин.
Позапланові перевірки також можуть бути комплексними та
тематичними.
Доручення на здійснення позапланових перевірок видаються
виключно Головою Комісії за погодженням з Членом Комісії, який
згідно з розподілом обов'язків відповідає за контрольно-ревізійну
роботу, за поданням Контрольно-правового управління.
Проведення позапланових перевірок за поданням інших державних
органів та установ, за письмовими скаргами громадян та юридичних
осіб до територіальних органів Комісії, крім випадків відповідно
до чинного законодавства, здійснюється виключно на підставі
доручень Голови Комісії.
Організація перевірки діяльності учасника фондового ринку
включає наступні етапи:
1) підготовка до проведення перевірки (оформлення необхідних
документів на проведення перевірки; аналіз наявних інформації та
документів про учасника, який буде перевірятись; розробка плану
перевірки);
2) бепосереднє проведення перевірки (ознайомлення, вивчення
та аналіз документів та матеріалів про діяльність на фондовому
ринку; при необхідності, вилучення цих документів та матеріалів, а
також надання запитів до відповідних державних органів щодо
діяльності учасника ринку);
3) оформлення результатів перевірки (складення акта про
перевірку);
4) визначення заходів до учасника фондового ринку у разі
виявлення недоліків та порушень законодавства (складення акта або
протоколу про правопорушення; видача розпорядження про усунення
недоліків та порушень законодавства про цінні папери; при
необхідності, надання матеріалів про порушення законодавства до
відповідних державних органів тощо);
5) контроль за усуненням недоліків та порушень законодавства
про цінні папери, виявлених у процесі перевірок.
Відповідальність за здійснення контрольно-ревізійної
діяльності Комісії покладається на Контрольно-правове управління,
яке:
- проводить найбільш відповідальні, (резонансні) перевірки
учасників фондового ринку, при необхідності, залучає до цих
перевірок працівників інших управлінь, самостійних відділів та
територіальних органів Комісії, інших установ;
- координує контрольно-ревізійну роботу, яка здійснюється
територіальними органами Комісії, а також контролює виконання ними
планів-графіків та доручень на проведення перевірок;
- узагальнює матеріали перевірок, готує пропозиції щодо
вдосконалення чинного законодавства про цінні папери та подає їх
на розгляд Комісії;
- координує роботу інших управлінь та самостійних відділів
Комісії з питань методичного забезпечення контрольно-ревізійної
діяльності, забезпечує правову підтримку територіальних органів
при проведенні перевірок;
- організовує інформаційне забезпечення контрольно-ревізійної
діяльності Комісії;
- аналізує стан контрольно-ревізійної діяльності на фондовому
ринку, тенденції, що складаються у діяльності учасників ринку, та
разом з відповідними пропозиціями доповідає Комісії;
- забезпечує координацію контрольно-ревізійної діяльності
Комісії із відповідними заходами інших контролюючих державних
органів;
- координує контрольно-ревізійну діяльність Комісії та
саморегулівних організацій.
Методичне забезпечення контрольно-ревізійної діяльності
Основою методичного забезпечення контрольно-ревізійної
діяльності Комісії є чинна нормативна база України про цінні
папери. З прийняттям Закону України "Про державне регулювання
ринку цінних паперів в Україні" ( 448/96-ВР ) Комісією
затверджуються нормативні акти, які регламентують діяльність на
фондовому ринку.
Методичне забезпечення контрольно-ревізійної діяльності
складається із методичних рекомендацій, правил та інструктивних
документів щодо проведення перевірок та ревізій учасників
фондового ринку. З удосконаленням та розвитком нормативної бази
про цінні папери повинно також удосконалюватись та розвиватись
методичне забезпечення контрольно-ревізійної діяльності, що буде
сприяти ефективному контролю за дотриманням учасниками ринку вимог
нормативних актів та виконанням рішень, що приймаються Комісією.
Методичне забезпечення включає:
1) загальні методичні рекомендації та правила організації та
проведення перевірок та ревізій учасників фондового ринку;
2) спеціальні методичні рекомендації та правила проведення
перевірок та ревізій для кожного виду професійних учасників
фондового ринку, емітентів, фондових бірж та саморегулівних
організацій;
3) інструктивні документи з питань проведення перевірок та
ревізій, які приймаються на підставі узагальнення досвіду та
матеріалів перевірок і стосуються оперативних та розпорядчих
заходів.
Найбільша увага повинна приділятись підготовці спеціальних
рекомендацій та правил проведення перевірок та ревізій, які
встановлюють обсяги, послідовність, напрямки перевірки та ревізії
кожного виду професійних учасників фондового ринку, емітентів,
фондових бірж та саморегулівних організацій на дотримання ними
законодавства про цінні папери, що регламентують їх діяльність;
Спеціальні рекомендації та правила повинні відповідати меті
з'ясування відповідної реакції учасників фондового ринку на
прийняті Комісією нормативні акти та рішення, підтвердження тому,
що встановлені для учасників ринку норми діяльності піддаються
перевірці та однозначному трактуванню.
Для створення якісного методичного забезпечення
контрольно-ревізійної діяльності відповідні управління та
самостійні відділи Комісії після прийняття нормативних актів, які
регламентують діяльність на фондовому ринку, подають до
Контрольно-правового управління пропозиції щодо особливостей та
напрямків перевірок діяльності учасників фондового ринку для
врахування при розробці спеціальних методичних рекомендацій та
правил проведення перевірок.
У такому ж порядку повинно здійснюватись внесення змін і
доповнень у спеціальні методичні рекомендації по перевіркам при
внесенні змін і доповнень до відповідних нормативних актів
Комісії.
Методичні рекомендації та правила, зміни та доповнення до
них, інструктивні документи затверджуються Головою Комісії.
Проведення планових перевірок та ревізій учасників фондового
ринку здійснюється у суворій відповідності із затвердженими
загальними та спеціальними методичними рекомендаціями, правилами
та інструктивними документами.
При проведенні позапланових перевірок та ревізій в окремих
випадках додатково до методичних рекомендацій встановлюється
перелік питань, які підлягають перевірці згідно з наданим
дорученням.
Інформаційне забезпечення контрольно-ревізійної діяльності
Ефективне здійснення Комісією та її територіальними органами
контрольно-ревізійних заходів вимагає створення відповідного
інформаційного забезпечення, інтегрованого в комплексну
інформаційно-комп'ютерну систему Комісії.
Завданням інформаційного забезпечення є:
а) формування бази даних про учасників фондового ринку, щодо
яких Комісією здійснювались контрольно-ревізійні заходи, із
зазначенням результатів перевірок та прийнятих заходів;
б) оперативний пошук інформації про учасників фондового
ринку, необхідної для здійснення контрольно-ревізійної діяльності;
в) формалізація та оптимізація інформації про перевірки
учасників фондового ринку, яка зберігається в Комісії.
Інформаційне забезпечення повинно надавати можливість обміну
даними та інформацією щодо контрольно-ревізійної діяльності між
територіальними органами та центральним апаратом Комісії та
відповідати вимогам захисту інформації від несанкціонованого
доступу.
База даних складається з інформації про учасників фондового
ринку, перевірки та ревізії їх діяльності, скарги та звернення
громадян та юридичних осіб щодо діяльності учасників ринку.
Для створення інформаційного забезпечення повинна
використовуватись відповідна звітність територіальних органів з
питань контрольно-ревізійної діяльності на регіональних фондових
ринках.
Відповідальність за створення та підтримання інформаційного
забезпечення контрольно-ревізійної діяльності покладається на
Управління інформаційно-комп'ютерних систем та Контрольно-правове
управління.