902/536/20 Про звільнення земельних ділянок та стягнення 82 191, 31 грн шкоди - 09.02.2021 Прийняття

Заступник керівника Немирівської місцевої прокуратури звернувся в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (надалі - Управління) до господарського суду з позовом, в якому просив стягнути з Сільськогосподарського виробничого кооперативу "МАЯК" 82 191, 31 грн шкоди, завданої самовільним зайняттям земельних ділянок, та зобов`язати кооператив звільнити самовільно зайняті земельні ділянки.

Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор посилався на те, що відповідач використовує земельні ділянки державної власності всупереч вимогам статей 125, 126 Земельного кодексу України за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок у власність або надання у користування (оренду) та без укладення відповідного договору.

Судами встановлено, що 24.07.2019 старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель на території Вінницької області проведено обстеження земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які знаходяться за межами населеного пункту с. Медівка на території Медівської сільської ради Оратівського району Вінницької області, в ході якого виявлено, що земельні ділянки державної форми власності загальною площею 47,84 га використовуються СВК "Маяк" за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, що є порушенням статей 125, 126 Земельного кодексу України.

У зв`язку з виявленими порушеннями, Управлінням видано припис від 19.09.2019 №809-ДК/0615Пр/03/01/-19 з вимогою щодо звільнення у 30-денний термін вказаних земельних ділянок та приведення їх у придатний стан для подальшого використання за цільовим призначенням, а також направлено СВК "Маяк" повідомлення №582/90-19 від 20.09.2019 про необхідність сплати протягом 15 днів з моменту отримання повідомлення суму нарахованої шкоди у розмірі 82 191, 31 грн.

Зважаючи на те, що нарахована шкода СВК "Маяк" не сплачена, земельні ділянки на виконання припису не звільнені, прокурор звернувся з цим позовом до суду.

Досліджуючи обставини та доводи, викладені прокурором в позовній заяві, господарські суди обох інстанцій врахували, що згідно зі встановленим статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядком представництва прокурором інтересів держави в суді, прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва; прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу; наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

За висновками місцевого суду, прокурором у даній справі жодним чином не доведено нездійснення чи неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах позивачем - Управлінням - органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - оскільки сам лише факт відсутності звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду, не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту прав та інтересів, а також не підтверджено існування причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом,

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурором не підтверджено дотримання прокурором обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", щодо завчасного повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, оскільки доданим до позовної заяви листом від 36/4-1190вих-20 від 14.05.2020 прокурор повідомив Управління, що планується пред`явлення позову в інтересах держави в особі Управління, та вже 19.05.2020 звернувся до суду із відповідною позовною заявою, відтак, проміжок часу, що минув між складенням такого листа (14.05.2020) та зверненням до суду (19.05.2020), не може вважатись розумним строком, протягом якого компетентний орган не вчинив дій, спрямованих на захист інтересів держави, чим зумовив правомірне звернення до суду прокуратури.

За таких обставин, ухвалою від 17.09.2020 (суддя Матвійчук В.В.) позовну заяву прокурора залишено без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України.

Північно-західний апеляційний господарський суд дійшов протилежного висновку, тому постановою від 17.11.2020 ухвалу місцевого суд скасував, справу направив до місцевого господарського суду для розгляду позову прокурора по суті заявлених вимог.

Не погоджуючись з висновками апеляційного суду, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить постанову апеляційного суду скасувати, а ухвалу місцевого суду залишити в силі.

В обгрунтування заявлених вимог скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, на помилкову оцінку встановлених у даній справі обставин та на неврахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 25.09.2019 у справі №819/198/17, та від 27.05.2020 у справі № 819/478/17, щодо відсутності у заступника прокурора регіональної прокуратури повноважень на підписання позовної заяви.

Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями Касаційного господарського суду 15.12.2020 вказану касаційну скарги передано для розгляду колегії суддів у складі: Могил С.К. - головуючий (доповідач), Мачульський Г.М., Уркевич В.Ю.

У відзиві на касаційну скаргу керівник Немирівської місцевої прокуратури зазначає про помилковість доводів касаційної скарги, правильність висновків суду апеляційної інстанції, вважає, що підстави для задоволення скарги відповідача у даній справі відсутні.

Перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції, а також місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права в межах заявлених скаржником доводів та вимог, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновків про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Як правильно зазначено судами обох інстанцій, відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина 3). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 частини 4).

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

В свою чергу, відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, судами обох інстанцій правильно зазначено, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Однак, як свідчить зміст оскаржуваної постанови апеляційного суду та ухвали місцевого суду у даній справі, суди на підставі наданих прокурором доказів дійшли протилежних висновків стосовно дотримання прокурором встановленого вказаними приписами порядку.

Так, переглядаючи рішення місцевого суду на підставі наявних у справі доказів, апеляційним судом встановлено такі обставини:

- Управління листом № 0-2-0.613316/2-19 від 06.12.2019, посилаючись на обмежене фінансування на потреби сплати судового збору, просило прокурора Вінницької області розглянути питання щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави про стягнення з голови СФГ "Маяк" шкоди у розмірі 82 191,31 грн. на користь державного бюджету із зазначенням відповідних реквізитів;

- Немирівська місцева прокуратура листом № 36/4-5885вих. від 20.12.2019 повідомила, що здійснюється розгляд листа Управління № 0-2-0.613316/2-19 від 06.12.2019 щодо усунення порушень за результатом проведення заходів державного контролю за використанням та охороною земель. З метою підготовки документів для вжиття заходів представницького характеру прокурор просив надати копії необхідних документів;

- листом № 36/4-113вих20 від 29.04.2020 Немирівська місцева прокуратура повідомила Управління, що планується пред`явлення позовної заяви до Господарського суду Вінницької області відносно СВК "Маяк" про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок та стягнення шкоди;

- листом Управління № 10-2-0.442-3781/2-20 від 12.05.2020 у відповідь на лист Немирівської місцевої прокуратури № 36/4-113вих20 від 29.04.2020 повідомлено, що 19.09.2019 СВК "Маяк" видано припис про усунення виявленого порушення, складено протокол про адміністративне правопорушення та здійснено розрахунок завданої шкоди; повідомлено реквізити рахунку для сплати шкоди;

- листом 36/4-1190вих-20 від 14.05.2020 прокурор повідомив Управління про те, що вживаються заходи представницького характеру щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок і стягнення шкоди та планується пред`явлення позову в інтересах держави в особі Управління;

- позовна заява прокуратури датована 15.05.2020 та згідно з відміткою Господарського суду Вінницької області подана 25.05.2020.

За висновком суду апеляційної інстанції наявні матеріали справи свідчать, що у даному випадку протягом тривалого часу має місце бездіяльність компетентного органу - Управління - і, оскільки повноважний орган знав про порушення інтересів держави, але достатніх ефективних заходів для захист та відновлення порушеного права не вчинив, зокрема шляхом звернення до суду з відповідним позовом, вжиті заходи були очевидно недостатніми і порушення інтересів держави відповідачем не усунуто.

Крім того, апеляційним судом виявлено, що судом першої інстанції помилково не враховано надані прокурором листи Управління, зокрема, і лист від 06.12.2019 і лист від 12.05.2020, який містить посилання на лист прокуратури від 29.04.2020, які в сукупності в достатній мірі підтверджують доводи прокурора про відсутність у Управління наміру самостійно звернутись до суду, а також про обізнаність Управління із намірами прокурора щодо звернення до суду з вимогою про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок та стягнення шкоди, адже зверненню прокурора з позовом до суду передувало тривале листування між ним та Управлінням щодо виявленого порушення (з 06.12.2019 до 14.05.2020, коли прокурор повідомив Управління про подачу позову до суду).

Також апеляційним судом зауважено, що хоча наявні матеріали справи не містять доказів відсутності коштів для сплати судового збору, про що зазначено місцевим судом, однак надані прокурором доказі в сукупності достеменно свідчать, що Управління не може та не бажає здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення з позовом до суду; при цьому, апеляційним судом правильно зазначено, що обставини, пов`язані з фінансуванням установи чи організації з Державного бюджету України та відсутністю у неї коштів, призначених для сплати судового збору, не звільняють державний орган від обов`язку належно виконувати покладені на нього завдання, адже він повинен неухильно виконувати свої обов`язки, встановлені законом та вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати усі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.

Колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками апеляційного суду, що у даній справі прокурором доведено наявність законних підстав на звернення з цим позовом до суду, оскільки вони зроблені з належним дослідженням обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону, з урахуванням встановлених обставин порушення відповідачем інтересів держави, а також наявності бездіяльності органу, уповноваженого ці інтереси захищати, протягом тривалого строку після виявлення порушення відповідачем приписів чинного законодавства.

Так, згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.

При цьому відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, суд, вирішуючи питання про наявність підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

За висновком колегії суддів касаційної інстанції, наявні матеріали справи та встановлені судами обставини підтверджують правильність висновків суду апеляційної інстанції про підтвердження існування всіх необхідних умов для представництва прокурора інтересів держави у даній справі, з огляду на доведення бездіяльності органу, уповноваженого на захист порушених інтересів держави, а також дотримання встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядку здійснення представництва в суді, і скаржником вказані висновки жодним чином не спростовано.

Щодо посилання скаржника на постанови Верховного Суду від 25.09.2019 у справі №819/198/17, та від 27.05.2020 у справі № 819/478/17, то вони не заслуговують на увагу, оскільки відповідні висновки стосуються правовідносин, в яких позовна заява була подана заступником керівника прокуратури на захист прав, свобод та інтересів прокуратури як самостійного позивача у статусі юридичної особи, а не на виконання прокуратурою функції щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді, тобто наведені скаржником справи не є релевантними для цієї справи з огляду на різні обставини.

Оскільки під час касаційного провадження доводи скаржника про порушення та неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права не знайшли свого підтвердження, суд касаційної інстанції залишає оскаржувану постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 17.11.2020 без змін, касаційну скаргу Сільськогосподарського виробничого кооперативу "МАЯК" - без задоволення, у зв`язку з чим судовий збір за подачу касаційної скарги покладає на її заявника.

Головуючий суддя	Могил С.К.
Судді:	Мачульський Г.М.
	Уркевич В.Ю.