911/933/19 Про зобов`язання вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та приведення у належний стан земельної ділянки у зв'язку із порушенням вимог природоохоронного законодавства, що призвело до забруднення і засмічення земельної ділянки будівельними та побутовими відходами - 02.09.2020 Прийняття

1. Військовий прокурор Черкаського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної екологічної інспекції Центрального округу звернувся до Господарського суду Київської області з позовом до Квартирно - експлуатаційного відділу м. Біла Церква (далі також - Відповідач, КЕВ м. Біла Церква) та просив суд зобов`язати Відповідача вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести у належний стан земельну ділянку площею 965,89 кв.м, яка знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Надпільна, 222/3.

2. В обґрунтування заявлених вимог, прокурор посилався на порушення Відповідачем вимог природоохоронного законодавства, що призвело до забруднення і засмічення земельної ділянки будівельними та побутовими відходами.

Короткий зміст і мотиви судових рішень

3. Рішенням Господарського суду Київської області від 20.12.2019 позов у даній справі задоволено у зв`язку з його обґрунтованістю. Зобов`язано КЕВ м. Біла Церква вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести земельну ділянку площею 965,89 кв.м. за адресою: м. Черкаси, вул. Надпільна, 222/3 в належний стан шляхом прибирання будівельних відходів, відходів деревини, скла, ПЕТ-пляшок та інших відходів.

4. За наслідками перегляду справи в апеляційному порядку, постановою Північного апеляційного господарського суду від 16.06.2020, рішення Господарського суду Київської області від 20.12.2019 скасовано, а позов прокурора залишено без розгляду.

4.1. Вказану постанову апеляційний господарський суд мотивував тим, що прокурором при поданні позову в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України (Міністерства енергетики та захисту довкілля України) та Державної екологічної інспекції Центрального округу не було належним чином обґрунтовано того, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, а саме не надано суду першої інстанції належних та допустимих доказів такої бездіяльності.

4.2. Господарський суд апеляційної інстанції відхилив посилання прокурора на кримінальне провадження № 42019250020000016, що здійснюється ГУ Національної поліції в Черкаській області, адже, на думку суду, воно не може бути належним доказом нездійснення або неналежного здійснення саме уповноваженим органами відповідних повноважень і крім цього, стосується воно неналежного виконання своїх обов`язків посадовими особами КЕВ м. Біла Церква.

4.3. За висновок апеляційного господарського суду сама по собі наявність кримінального провадження № 42019250020000016 та здійснення військовим прокурором Черкаського гарнізону процесуального керівництва у ньому не можуть бути беззаперечним доказом наявності у прокуратури права звернення до господарського суду із відповідним позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із постановою апеляційного господарського суду, посилаючись при цьому на пункт 1 частини 2 статті 287 ГПК України, заступник військового прокурора Центрального регіону України звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 16.06.2020 у даній справі скасувати, а рішення Господарського суду Черкаської області від 20.12.2019 залишити в силі.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи касаційної скарги (узагальнено)

6. У тексті касаційної скарги прокурор зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та порушено ст.ст. 53, 162, 174, 236 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України (1798-12) ), оскільки ним проігноровано, що (1) прокурором належним чином обґрунтовано необхідність захисту інтересів держави; (2) засмічення земельної ділянки відбувалось близько 10 років, проте землекористувачі та уповноважені органи в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу не вживали заходів щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства, хоча при цьому остання знала про такі порушення; (3) Державна екологічна інспекція Центрального округу не пред`являла позов, вважаючи, що виявлені порушення будуть усунуті під час розслідування кримінального провадження; (4) прокурором було надано місцевому суду лист про звернення до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу, за результатами розгляду якого інспекція не виявила наміру про самостійне звернення до суду щодо усунення порушень природоохоронного законодавства.

6.1. Крім вказаного, скаржник також звертає увагу на тому, що постанову апеляційного господарського суду прийнято без урахування висновків щодо застосування наведених правових норм, викладених у постановах Верховного Суду у справах №№ 903/129/18, 912/2385/18, 905/803/18, 910/7813/18, 910/3486/18, 910/21265/17, 926/1111/15, 927/544/17.

Доводи відзиву Відповідача (узагальнено)

7. У відзиві на касаційну скаргу КЕВ міста Біла Церква заперечує проти доводів прокурора, вважає їх необґрунтованими і просить оскаржувану постанову залишити без змін з мотивів, якими керувався господарський суд апеляційної інстанції.

8. Доводи, викладені у поясненнях Державної екологічної інспекції Центрального округу Верховним Судом не розглядаються, оскільки касаційному суду не надано доказів того, що підписант цих пояснень А. Ворона діє від імені інспекції в порядку самопредставництва чи як адвокат.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

9. Рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради народних депутатів від 11.08.1982 № 454 "Про видачу акту на право користування землею Черкаській КЕЧ району", затверджено план закріплення меж землекористування Черкаської КЕЧ району у межах плану загальною площею 360,07 га.

9.1. На підставі відповідного рішення видано Державний акт на право користування землею серії В № 015211.

10. Земельна ділянка площею 965,89 кв.м на даний час перебуває у користуванні Відповідача, що останній у даній справі не заперечував.

11. Військовою прокуратурою Черкаського гарнізону здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні № 42019250020000016 відкритому за фактом порушення посадовими особами КЕВ м. Біла Церква спеціальних правил щодо раціонального і науково обґрунтованого використання земель, зокрема, забруднення землі.

12. Протоколом огляду місяця в рамках вказаного кримінального провадження, за участі працівників Державної екологічної інспекції Центрального округу на території військового містечка № 1 зафіксовано засмічення земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Черкаси, вул. Надпільна, 222 /3. Загальна площа засмічених земельних ділянок, які входять до земельної ділянки, якою користується Відповідач, складає 653,05 м2.

13. За розрахунком спеціалістів Державної екологічної інспекції Центрального округу розмір збитків, спричинених державі, засміченням земельної ділянки становить 31 021 463, 90 грн.

14. 20.03.2019 заступник військового прокурора Черкаського гарнізону звернувся до Відповідача з вимогою № 21-773вих.-19 щодо очищення від забруднення відповідної земельної ділянки.

15. Відповідач у відповіді на вимогу прокурора вказав, що: джерело засмічення частини земельної ділянки військового містечка № 1 м. Черкаси знаходиться на території, яку в даний час використовує власник розташованого на ній відчуженого нерухомого майна - ПП "Екпертбуд"; здійснення охорони вивільненої території військового містечка № 1 м. Черкаси штатним розкладом КЕВ м. Біла Церква не передбачено та відсутній персонал, для здійснення природоохоронної діяльності. При цьому, у відповіді на лист Відповідач зазначив, що шукає можливість для здійснення очищення від засмічення даної території.

16. У зв`язку з тим, що Відповідачем не здійснено дій щодо прибирання земельної ділянки від сміття, яке на ній знаходиться, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій

17. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

18. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

19. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

20. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

21. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 ГПК України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

22. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

20. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

21. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

22. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

23. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

24. Касаційна інстанція погоджується з обґрунтованим висновком апеляційного господарського суду, про не доведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення позивачами захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з огляду на таке.

25. Так, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

26. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

27. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

28. Враховуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного господарського суду погоджується з висновком апеляційного господарського суду і зазначає, що матеріали цієї справи не містять належних і допустимих доказів того, що Позивачі не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до Відповідача, а сама по собі обставина незвернення Державної екологічної інспекції Центрального округу з позовом протягом певного часового періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання нею функцій із захисту інтересів держави.

29. Верховний Суд також враховує, що з матеріалів справи вбачається недотримання прокурором обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", позаяк лист прокурора з проханням провести розрахунок збитків та повідомлення про подання позову, в розумінні зазначеного положення та висновків Великої Палати Верховного Суду в частині його застосування, не є доказами проведення цієї процедури.

29.1. Крім цього, як слушно зауважив господарський суд апеляційної інстанції, сама по собі наявність кримінального провадження № 42019250020000016 щодо бездіяльності посадових осіб Відповідача та здійснення військовим прокурором Черкаського гарнізону процесуального керівництва у ньому не можуть бути беззаперечним доказом наявності у прокуратури права звернення до господарського суду із відповідним позовом, оскільки наявність такого провадження не нівелює, встановленого законодавством обов`язку дотримання прокурором процедури, передбаченої статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

30. Враховуючи наведене, касаційна інстанція не може погодитися з твердженням скаржника про доведення прокурором "нездійснення" Позивачами захисту інтересів держави, та вважає обґрунтованим висновок апеляційного суду про не доведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органами, уповноваженими державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

31. Посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду у відповідних справах колегією суддів Касаційного господарського суду відхиляються, адже аналіз змісту оскаржуваної постанови свідчить, що здійснене апеляційним судом правозастосування зазначеним висновкам не суперечить.

31.1. Крім цього, постановою Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 було уточнено ряд висновків наданих касаційними судами у питанні застосування, зокрема, і статей 131-1 Конституції України, 23 Закону України "Про прокуратуру", 53, 162, 174 ГПК України (1798-12) . Так, ГПК України (1798-12) визначені процесуальні механізми забезпечення єдності судової практики, що полягають у застосуванні спеціальної процедури відступу від висновків щодо застосування норм права, викладених у раніше постановлених рішеннях Верховного Суду; логіка побудови й мета існування цих процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного господарського суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного господарського суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів Касаційного господарського суду. Колегією суддів, що здійснює касаційний перегляд судових рішень у даній справі враховані, в частині піднятих у касаційній скарзі питань, висновки саме Великої Палати Верховного Суду у зазначеній справі.

32. Поряд із цим, встановивши, що прокурором не доведено нездійснення або неналежного здійснення Позивачами захисту інтересів держави, апеляційним господарським судом позов військового прокурора Черкаського гарнізону було залишено без розгляду з підстав, передбачених частиною 1 статті 226 ГПК України, згідно положень якої суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

33. Проте, процесуальна дієздатність - це здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді (стаття 44 ГПК України). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи. Для цілей залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України процесуальна дієздатність має бути відсутня саме в учасника справи (позивача або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору), а не його представника. З огляду на вказане помилковим є залишення без розгляду на підставі цього припису позову, поданого прокурором в особі компетентного органу в інтересах держави, через відсутність у прокурора як представника держави процесуальної дієздатності або через відсутність у нього підстав для звернення до суду. Отже позов прокурора не може бути залишений без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.

34. З метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України (1798-12) у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду у справі № 912/2385/18 дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

35. Таким чином, за встановлених обставин цієї справи позов військового прокурора Черкаського гарнізону правильно залишений судом апеляційної інстанції без розгляду, але з неправильної підстави, а саме такий позов мав би бути залишений без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини 1 статті 226 ГПК України, а не пунктом 1 частини 1 цієї статті.

36. Проте, неправильне визначення апеляційним господарським судом підстави для залишення позову прокурора без розгляду не призвело до прийняття неправильного рішення, а тому таке процесуальне порушення не має наслідком скасування оскаржуваної постанови.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

37. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішенні судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

38. Згідно положень статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

39. Виходячи з вказаних положень та мотивів, які описані вище у цій постанові, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваної постанови апеляційного господарського суду у даній справі - без змін.