361/2536/16-а Про визнання протиправним та скасування припису Державної архітектурно-будівельної інспекції про усунення правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 13.05.2020 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017 у справі №361/2536/16-а за позовом ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі - Департамент ДАБІ) про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Твердохліб В.А., -

І. РУХ СПРАВИ

1. 29.04.2016 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

визнати незаконним та скасувати припис Департаменту ДАБІ від 11.03.2016 № С-1103/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту ДАБІ від 25.03.2016 № З-2503/3-10/10-91/2503/09/02 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою його визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР (208/94-ВР) ) та накладено штраф у розмірі 124 020, 00 грн.

Позов ОСОБА_1 обґрунтував тим, що у відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки, оскільки декларація про початок виконання будівельних робіт була повернута на доопрацювання. У зв`язку із тим, що відповідачем використано право на повернення такої декларації для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до передбаченої Законом № 208/94-ВР (208/94-ВР) відповідальності, за порушення норм Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) (далі - Закон № 3038-VI (3038-17) ).

2. Броварський міськрайонний суд Київської області постановою від 08.08.2016 задовольнив позовні вимоги.

3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 16.02.2017 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволення позовних вимог.

4. 10.03.2017 ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017, а постанову Броварського міськрайонного суду в Київській області від 08.08.2016 - залишити в силі.

5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13.03.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , яким Кодекс адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України (2747-15) ) викладено в новій редакції.

7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України (2747-15) передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

8. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).

9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26.06.2019 №845/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку і зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.

10. Протоколом розподілу справи від 26.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.

11. Ухвалою судді Верховного Суду від 27.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Суди встановили, що 08.02.2016 позивач подав до Департаменту ДАБІ декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо об`єкту "Торгівельно-офісна будівля" по АДРЕСА_2 .

18.02.2016 відповідач листом № 10/10-52/1802/02 повідомив позивача про повернення декларації на доопрацювання, у зв`язку з тим, що у ній не зазначена інформація в обсязі, достатньому для прийняття рішення про реєстрацію декларації.

11.03.2016 посадовою особою Департаменту ДАБІ відповідно до статті 41 Закону №3038-VI та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (553-2011-п) (далі - Порядок № 553), на підставі перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт, поданої фізичною особою-підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_1, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якої складено акт перевірки про порушення позивачем вимог статей 29, 31, частини восьмої статті 36 Закону №3038-VI.

Зокрема, у вказаному акті перевірки зафіксовано, що замовником будівництва ФОП ОСОБА_1 виконані будівельні та підготовчі роботи без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а саме: до подачі декларації про початок виконання будівельних робіт виконані роботи з влаштування огородження будівельного майданчика, завезено тимчасову споруду, необхідну для організації будівництва, виконані роботи із складування будівельних матеріалів (плити перекриття) та виконані роботи з влаштування котловану під фундамент та влаштовано стрічковий монолітний фундамент розмірами 18,00х13,00 м та змонтовано на нього плити перекриття.

11.03.2016 на підставі акта перевірки відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудування та видано припис № С-1103/1 про усунення виявлених порушень вимог містобудівного законодавства в термін до 01.07.2016.

25.03.2016 Департаментом ДАБІ ухвалена постанова № З-2503/3-10/10-91/2503/09/02 про накладення на позивача штрафу за порушення вимог пункту 4 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР у розмірі 124 020, 00 грн.

При цьому суд апеляційної інстанції також встановив, що 29.02.2016 ФОП ОСОБА_1 повторно подано декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо об`єкту "Торгівельно-офісна будівля" по АДРЕСА_2 .

Скориставшись правом на проведення позапланових перевірок достовірності даних, зазначених у поданій декларації, Департаментом ДАБІ видано направлення для проведення такої перевірки від 02.03.2016 №118.16/03 з терміном дії направлення з 03.03.2016 по 11.03.2016.

Водночас, за результатами розгляду вказаної декларації, поданої 29.02.2016, Департаментом ДАБІ прийнято рішення про відмову в її реєстрації з підстав, зазначених в листі від 04.03.2016.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що позапланова перевірка проведена відповідачем 11.03.2016 з підстав перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт, поданої позивачем, є незаконною, а відтак прийняті за її результатами рішення також є незаконними та підлягають скасуванню, оскільки декларація про початок виконання будівельних робіт була повернута позивачу на доопрацювання 18.02.2016.

14. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що під час прийняття рішення 02.03.2016 (дата видачі направлення №118.16/03) про вихід на позапланову перевірку на спірний об`єкт будівництва відповідач діяв в межах та у спосіб встановлений Законом. Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що до позивача на підставі пункту 4 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР правомірно застосовано штрафні санкції за виконання будівельних робіт, без документу, що дає право на їх виконання.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що відповідачем використано його право на повернення поданої ним декларації для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої Законом № 208/94-ВР (208/94-ВР) за порушення норм Закону № 3038-VI (3038-17) , тому висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для застосування штрафних санкцій на підставі пункту 4 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР є помилковими.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) , Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) , Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.

17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Відповідно до положень статті 41 Закону № 3038-VI (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

19. Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені й у пункті 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (553-2011-п) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

20. Відповідно до Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 2466 повнота даних - це інформація, надана замовником у поданих документах, в обсязі, достатньому для прийняття рішення про реєстрацію декларації про початок виконання підготовчих робіт та декларації про початок виконання будівельних робіт (далі - декларації).

21. Нормативно-правовим актом, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт є Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (553-2011-п) (далі - Порядок №553).

22. Відповідно до пункту 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

23. Згідно з пунктом 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

24. У цьому ж пункті наведено вичерпний перелік підстав призначення та проведення позапланових перевірок, зокрема:

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.

25. Проаналізувавши наведені норми права, колегія суддів ввжає, що передумовою для призначення і проведення перевірки з підстав необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт є факт її реєстрації у встановленому порядку.

26. При цьому, пункт 7 Порядку №553 містить вказівку на те, що позапланова перевірка достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації може проводитись протягом трьох місяців з дня подання відповідних декларацій.

27. В свою чергу, стаття 36 Закону № 3038-VI встановлює п`ятиденний строк для прийняття органом державного архітектурно-будівельного контролю рішення про реєстрацію поданих декларацій.

28. Пунктом 2 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт ? щодо об`єктів будівництва, що належать до І?ІІІ категорій складності.

29. Абзацом першим пункту 4 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР визначено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів, або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації.

30. Суди встановили, що декларація про початок виконання будівельних робіт повернута позивачу на доопрацювання, так само як і повторно подана декларація.

31. Згідно з частиною дванадцятою статті 2 Закону № 208/94-ВР у разі вчинення суб`єктами містобудування двох або більше правопорушень штрафи накладають за кожне вчинене правопорушення окремо.

32. За змістом пункту 8 статті 36 Закону № 3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

33. На підставі аналізу наведених норм права, зокрема пункту 8 статті 36 Закону № 3038-VI, колегія суддів дійшла висновку, що поняття "подання декларації" як складова підстав для відповідальності за повноту та достовірність зазначених в ній даних включає і реєстрацію (прийняття) Інспекцією цієї декларації. У разі використання Інспекцією свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої Законом № 208/94-ВР (208/94-ВР) за порушення норм Закону № 3038-VI (3038-17) .

34. Такий правовий висновок було зроблено, зокрема Верховним Судом України та Верховним Судом під час розгляду справ з аналогічними правовідносинами у постановах від 02.06.2015 у справі № 816/6496/13а та від 23.01.2018 у справі № 808/4380/14, відповідно.

35. Під час розгляду цієї справи Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку.

36. До того ж колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про те, що дана справа на час її розгляду в суді першої інстанції не була йому підсудна, оскільки відповідно до пункту 2 частини першої статті 18 КАС України (в редакції, яка діяла до 15.12.2017) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності були підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам. А притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності охоплюється поняттям "притягнення до адміністративної відповідальності".

37. Отже, висновок суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, тому його постанова підлягає скасуванню.

38. Відповідно до статті 352 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) , Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) , Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі") суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

39. З огляду на наведене, оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, то постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017 слід скасувати із залишенням в силі постанови Броварського окружного адміністративного суду від 08.08.2016.