806/648/17 Про визнання протиправними та скасування наказу Державної служби геології та надр України в частині встановлення Спільному українсько-іспанському підприємству терміну для усунення порушень Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин - 29.04.2020 Прийняття

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року (колегія суддів: Романченко Є.Ю., Капинос О.В., Токарева М.С) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року (колегія суддів: Капустинський М.М., Мацький Є.М., Шидловський В.Б.) у справі за позовом Спільного українсько-іспанського підприємства "Іскор"до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування наказу №5 від 11.01.2017 у частині, п.9 та п.45 додатку №3 наказу №5 від 11.01.2017 у частині, наказу №287 від 01.09.2016 в частині,

В лютому 2017 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати:

- наказ Державної служби геології та надр України № 5 від 11 січня 2017 року в частині встановлення Спільному українсько-іспанському підприємству "Іскор" терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України від 22.12.2994 р. № 865, щодо проведення повторної державної експертизи;

- п. 9 додатку до наказу відповідача від 11.01.2017 № 5 в частині зупинення з 01 березня 2017 року дії спеціального дозволу № 1248 від 23.02.1998 на користування надрами позивачу: Бистріївське родовище, ділянка Північна;

- п. 45 додатку № 3 до наказу Державної служби геології та надр України від 11.01.2017 № 5 в частині зупинення з 01 березня 2017 року дії спеціального дозволу № 3498 від 08.11.2004 на користування надрами позивачу: Наталіївське родовище;

- наказ відповідача № 287 від 01.09.2016 в частині встановлення Спільному українсько- іспанському підприємству "Іскор" терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 01.09.2016 №287 в частині встановлення Спільному українсько-іспанському підприємству "Іскор" терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865 (865-94-п) .

Визнано протиправним та скасовано пункт 3 наказу Державної служби геології та надр України від 11.01.2017 №5 в частині зупинення з 01 березня 2017 року дії спеціальних дозволів на користування надрами №1248 від 23.02.1998 (Бистріївське родовище, ділянка Північна, габро) та №3498 від 08.11.2004 (Наталіївське родовище, камінь будівельний), виданих Спільному українсько-іспанському підприємству "Іскор".

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суди помилково розтлумачили положення п. 25 Положення № 865 та не врахували того, що позивач як суб`єкт користування надрами повинен проводити геолого-економічну оцінку ділянки надр, яка є невід`ємною частиною державної експертизи корисних копалин. Оскільки позивачем не усунуто порушення вимог пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин дію спеціального дозволу зупинено правомірно на підставі Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Справу передано до Верховного Суду.

У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що Спільне українсько-іспанське підприємство "Іскор" є власником спеціальних дозволів на користування надрами, а саме:

- № 1248 від 23 лютого 1998 року на такий вид користування надрами як видобування (експлуатацію) габро Бистріївського родовища Північної ділянки, терміном дії 20 років;

- № 3498 від 08 листопада 2004 року на такий вид користування надрами як видобування гранодіориту Наталіївського родовища, терміном дії 20 років.

У квітні 2016 року Державна служба геології та надр України в листі від 04.04.2016 №5544/13/14-16 просила позивача повідомити у місячний термін Держгеонадра України про дату розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин поданих надрокористувачем матеріалів геолого-економічної оцінки зазначених родовищ корисних копалин для повторної державної оцінки. При цьому відповідач указував, що згідно з пунктом 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865 (865-94-п) , повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр. У відповідності до отриманої Держгеонадрами України інформації, надрокористувач на повторну державну експертизу матеріали геолого-економічної оцінки родовища корисних копалин не подавав.

01 вересня 2016 року відповідачем винесено наказ №287 "Про встановлення термінів для усунення порушень". Указаним наказом у зв`язку з порушенням надрокористувачами вимоги пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865 (865-94-п) , а саме не проведенням повторної державної експертизи, встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра, зокрема Спільному українсько - іспанському підприємству "Іскор" надано 30 календарних днів для усунення порушень пункту 25 згаданого Положення.

Наказ доведено до відома позивача листом від 13.09.2016 за №16640/13/14-16, який отримано Спільним українсько-іспанським підприємством "Іскор" 21 листопада 2016 року.

У відповідь на лист відповідача №16640/13/14-16 від 13.09.2016, СП "Іскор" повідомило про укладення договорів з ТОВ "Магма" на виконання повторної геолого-економічної оцінки родовищ, про що свідчить лист від 06.12.2016 №105.

11 січня 2017 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ №5 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень".

Пунктом 3 вказаного наказу, відповідно до п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, та п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865 (865-94-п) , зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами №1248 від 23.02.1998 та №3498 від 08.11.2004, виданих Спільному українсько-іспанському підприємству "Іскор" з 01.03.2017.

Вважаючи вказані накази протиправними, позивач звернувся до суду з позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що постанова Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 №264 "Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин" (264-2008-п) , якою внесені зміни до пункту 25 Положення, втратила чинність 12.01.2011, а попередня редакція пункту 25 Положення не відновлювалась, тому з цього моменту попередня та наступна редакції пункту 25 Положення не були чинними.

Колегія суддів, дослідивши в межах касаційної скарги спірні правовідносини, зазначає наступне.

Згідно ч. 7 ст. 16 Кодексу України про надра, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до частини першої статті 45 Кодексу України про надра для визначення промислової цінності родовищ і оцінки запасів корисних копалин по кожному родовищу встановлюються кондиції на мінеральну сировину, що становлять сукупність вимог до якості і кількості корисних копалин, гірничо-геологічних та інших умов розробки родовища. Запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №615) дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;

3) наявності заборгованості із сплати загальнодержавних податків та зборів;

4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Пунктом 22 Порядку №615 передбачений вичерпний перелік підстав для зупинення дії спеціального дозволу.

Судами встановлено, що фактичною підставою для винесення спірних наказів Державною службою геології та надр України слугував пункт 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (865-94-п) , у редакції, яка передбачає проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр.

Пунктом 25 Положення № 865 (у редакції, чинній до 26.03.2008) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.

Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 "Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин" (264-2008-п) внесені зміни до п. 25 Положення № 865 та викладено у наступній редакції:

"Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:

- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;

- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці".

Постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України" постанову Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 (264-2008-п) визнано такою, що втратила чинність з 12.01.2011.

Відповідно до п. 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870 (870-2005-п) , визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.

Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.

Конституційний Суд України у рішенні від 03.10.1997 № 4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Крім того, у п. 2 рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 (v001p710-99) № 1-рп/ зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Водночас, з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 зміни та доповнення до Положення № 865 не вносились, попередня редакція п. 25 Положення не відновлювалась.

Відновлення чинності п. 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин", якою п. 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.

Оскільки станом на час прийняття та п. 25 Положення № 865 були нечинними, то фактично відсутні підстави вважати, що у позивача існувала необхідність проведення повторної державної експертизи та, відповідно, відсутні підстави для встановлення позивачу терміну для усунення порушень законодавства про надра.

Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі П/811/112/17, від 27.02.2020 у справі № 804/8510/16.

Не приймаються посилання відповідача в касаційній скарзі на листи Державної Фіскальної служби України та Міністерства юстиції України від 03.06.2016 №9651/5/99-99-12-02-03-16 та від 18.09.2013 №10140-0-26-13/10.2, які мають лише інформаційний характер та не є обов`язковими до застосування оскільки не є підзаконними актами.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередній інстанцій, що на момент виникнення спірних правовідносин положення пункту 25 Положення № 865 у жодній із вищевказаних редакцій не діяли, а отже оскаржувані накази Державної служби геології та надр України підлягають скасуванню.

Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.