182/3973/16-а(2-а/0182/109/2017) Про визнання протиправним та скасування окремих положень рішення міської ради, щодо обмеження продажу алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива в нічний час з 22.00 години до 8.00 години в підприємствах торгівлі, зобов`язання опублікувати оголошення - 29.04.2020 Прийняття

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року (колегія суддів: Лукманова О.М., Божко Л.А., Круговий О.О.) у справі №182/3973/16-а за позовом ОСОБА_1 до Нікопольської міської ради Дніпропетровської області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "АТБ - Маркет", про визнання протиправним та скасування окремих положень рішення,

У липні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Нікопольської міської ради Дніпропетровської області, в якому просила визнати протиправним та скасувати п. 4 рішення Нікопольської міської ради № 59-21/VI від 27.07.2012 року, щодо обмеження продажу алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива в нічний час з 22.00 години до 8.00 години в підприємствах торгівлі; зобов`язати відповідача опублікувати оголошення про скасування п. 4 оскаржуваного нормативно-правового акту у разі прийняття відповідного судового рішення.

Постановою Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 05 травня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року постанову Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 05 травня 2017 року скасовано.

Позовні вимоги ОСОБА_1 до Нікопольської міської ради Дніпропетровської області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "АТБ-Маркет", про визнання протиправними та скасування окремих положень рішення залишено без розгляду.

Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, позивач подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушенням судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить її скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Касаційну скаргу обґрунтовано, зокрема, тим, що позивачем оскаржується рішення органу місцевого самоврядування, про наявність якого, їй було невідомо у зв`язку з відсутністю мережі інтернет. Відтак, вважає, що обчислення шестимісячного строку звернення до суду розпочинається, коли особа дізналась про порушення свого права, а не автоматично обчислюється з моменту опублікування оскаржуваного рішення.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 липня 2017 року відкрито касаційне провадження.

Справу передано до Верховного Суду.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що 27.07.2012 Нікопольська міська рада прийняла рішення №59-21/VI "Про визначення місць щодо заборони продажу в м. Нікополі пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв та тютюнових виробів", пунктом 4 якого, заборонено продаж алкогольних напоїв, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного) в нічний час з 22.00 до 8.00 годин в приміщеннях торгівлі (крім закладів ресторанного господарства).

Рішення Нікопольської міської ради № 59-21/VI "Про визначення місць щодо заборони продажу в м. Нікополі пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв та тютюнових виробів" було оприлюднене в офіційному віснику міста Нікополя друкованому засобі - газета "Нікопольська правда" № 63 від 02.08.2012 та на офіційному інтернет-порталі Нікопольської міської ради. Копія газети "Нікопольська правда" № 63 від 02.08.2012, в якій оприлюднено рішення міської ради.

Відповідно до матеріалів справи та пояснень позивача, вона 01.07.2016 мала намір придбати алкогольні напої після 22.00 години в магазині " Продукти -119" ТОВ "АТБ-Маркет", що розташований у м. Нікополь, вул. Героїв Чорнобиля, 100-А, що здійснити не змогла.

Листом від 12.07.2016 № 12/07/16 ТОВ "АТБ-Маркет" підтвердило, що ОСОБА_1 було відмовлено у продажі алкогольного напою з 22.00 до 8.00 години у зв`язку з дією рішення Нікопольської міської ради № 59-21/VI від 27.07.2012.

Вважаючи рішення міської ради протиправним, позивач звернулася до суду з вказаним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги п.4 зазначеного рішення Нікопольської міської ради № 59-21/VI від 27.07.2012, щодо обмеження продажу алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива в нічний час з 22.00 години до 8.00 години, стосуються господарської діяльності підприємств торгівлі, що здійснюють продаж алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного), а не фізичних осіб споживачів, яким є ОСОБА_1 та яка не має безпосереднього відношення до господарської діяльності підприємств торгівлі, стосовно яких прийнято це рішення. Як споживач, ОСОБА_1 могла вільно скористатись правом на придбання алкоголю в нічний час в закладах ресторанного господарства, з урахуванням режиму роботи продавця, що відповідає праву споживача на вільний вибір товарів та послуг. Позивачка не надала суду доказів того факту, що вона є особою, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та залишаючи позовну заяву без розгляду, апеляційний суд дійшов висновку, що рішення Нікопольської міської ради № 59-21/VI від 27.07.2012 року, пункт 4 якого оскаржує ОСОБА_1, було оприлюднено у офіційному друкованому віснику органу місцевого самоврядування, що сприяло обізнаності населення. Відтак суд критично віднісся до клопотання позивача про поновлення строку звернення до суду з позовом, в якому вона зазначила, що дізналась про оскаржуване рішення лише у липні 2016 року, коли було відмовлено у продажі алкогольного напою в нічний час.

Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком та зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - КАС України (2747-15) ) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Пропуск цього строку не є безумовною підставою для залишення адміністративного позову без розгляду, оскільки, за наявності поважних причин його пропуску, такий строк може бути поновлено.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

В рішенні Європейського Суду з прав людини "Петриченко проти України" (набуло статусу остаточного 12.07.2016) зазначено: "цілком проігнорувавши доводи заявника, навіть коли вони були конкретними, доречними та важливими, національні суди не дотримались свого зобов`язання за пунктом 1 статті 6 Конвенції" (п. 13).

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду, належним чином не врахував доводи позивача, не з`ясував, не дослідив та не дав правову оцінки вказаним обставинам, тим самим порушив право Позивача на справедливий суд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Колегія суддів зазначає, що для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:

- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;

- містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;

- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

В даному випадку, колегія суддів не може погодитись з висновками судів попередніх інстанцій, що відразу з липня 2012 року, після опублікування рішення позивач повинна була бути з ним обізнана та, можливо, іншими нормативно-правовими актами, та їх оскаржувати в установлений шестимісячний строк, оскільки право на оскарження пов`язується лише з порушенням права позивача.

Окрім того, у постанові від 13.03.2019 у справі №712/8985/17 Верховний Суд звернув увагу, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

У зв`язку з викладеним суд вважає передчасними та необґрунтованими висновок суду апеляційної інстанції про відсутність поважних причин пропуску строку пред`явлення позову та залишення позовної заяви без розгляду, а відтак ухвала суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на продовження розгляду.

Колегія суддів зазначає, що касаційному перегляду підлягає лише ухвала суду апеляційної інстанції про залишення позовної заяви без розгляду, відтак у суду відсутні повноваження ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог як того просить позивач, а тому касаційну скаргу слід задовольнити частково.

Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.