280/2826/19 Про залишення апеляційної скарги без розгляду з підстав подання її до суду особою, яка не має належної довіреності - 16.04.2020 Прийняття

У червні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області (далі - відповідач, УДМС України в Запорізькій області), в якому просила: визнати протиправною відмову УДМС України в Запорізькій області у видачі позивачу у зв`язку із реєстрацією шлюбу паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 за № 2503-ХІІ (2503-12) ; зобов`язати УДМС України в Запорізькій області оформити та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради від 26.06.1992 за № 2503-ХІІ (2503-12) .

Позовні вимоги мотивовано тим, що у зв`язку з реєстрацією шлюбу та переміною прізвища, 18.10.2018 позивачка звернулася до відповідача із заявою про видачу паспорта громадянина України старого зразку, у зв`язку із релігійними переконаннями, відповідно до чинного Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 за № 2503-XII (2503-12) , без застосування засобів ЄДДР. Відповідач листом від 27.10.2018 за № 23.14-2946 відмовив у видачі такого зразка паспорта. У зв`язку з чим, позивачка звернулася до суду з адміністративним позовом. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11.03.2019 по справі № 280/4889/18 зобов`язано УДМС України в Запорізькій області розглянути заяву позивача щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні. Після цього позивачка повторно звернулася до відповідача щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, але листом від 08.05.2019 їй було надано роз`яснення щодо неможливості видачі паспорта, а по суті відмову. 31.05.2019 позивачка втретє звернулася до відповідача із заявою про видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки. Листом від 06.06.2019 відповідач відмовив їй у видачі такого зразка паспорта, претензій щодо надання всіх необхідних для цього документів відповідачем не зазначено.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 15.07.2019 адміністративний позов задовольнив повністю.

Не погоджуючись із рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 УДМС України в Запорізькій області оскаржило його в апеляційному порядку.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 апеляційну скаргу УДМС України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 повернуто заявникові.

Апеляційний суд, приймаючи рішення про повернення апеляційної скарги виходив з того, що апеляційна скарга УДМС України в Запорізькій області підписана представником за відсутності підтвердження повноважень такої особи на здійснення представництва, у зв`язку з чим скаржнику слід визначитись, хто саме, з урахуванням зазначених осіб, які беруть участь у справі, є скаржником у даній справі з наведенням відповідного правового обґрунтування.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції належним чином не дослідив надану довіреність на представника Маменко К. С. засвідчену особисто підписом начальника Управління Харіною О. Л. у встановленому законом порядку, згідно пункту 70-72 Типової інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 № 55 (55-2018-п) .

Позиція інших учасників справи

Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 01.11.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою УДМС України в Запорізькій області на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13.04.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.

Стислий виклад обставин справи, встановлений судом апеляційної інстанції

Суд апеляційної інстанції встановив, що апеляційна скарга підписана представником УДМС України в Запорізькій області Маменко К. С. Водночас, долучена до матеріалів апеляційної скарги копія довіреності, видана УДМС України в Запорізькій області на ім`я Маменко К. С. не засвідчена у встановленому законом порядку, а отже не є неналежним документом, що підтверджує право особи, яка підписала апеляційну скаргу, на вчинення такої дії, через те, що суперечить вимогам п. 5.27 Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003 та п. 70-72 Типової інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 № 55 (55-2018-п) , остання завірена Харіною О. Л., однак суду апеляційної інстанції не надано жодних доказів наявності у особи, яка засвідчила вказану довіреність, а саме Харіни О. Л., відповідних повноважень саме на засвідчення копії виданої довіреності. За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга УДМС України в Запорізькій області підписана представником за відсутності підтвердження повноважень такої особи на здійснення представництва, у зв`язку з чим скаржнику слід визначитись, хто саме, з урахуванням зазначених осіб, які беруть участь у справі, є скаржником у даній справі з наведенням відповідного правового обґрунтування.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Згідно із приписами частини першої статті 292 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час винесення судом апеляційної інстанції спірної ухвали, далі - КАС України (2747-15) ) судом апеляційної інстанції в адміністративних справах є апеляційний адміністративний суд, у межах територіальної юрисдикції якого знаходиться місцевий адміністративний суд (місцевий загальний суд як адміністративний суд чи окружний адміністративний суд), що ухвалив рішення.

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом (частини перша статті 293 КАС України).

У відповідності до приписів статті 297 КАС України апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої 4 статті 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду та повертається заявнику в разі, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

Згідно з частиною першою статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Нормами частини третьої статті 55 КАС України визначено, що юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 59 КАС України повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами, зокрема, довіреністю фізичної або юридичної особи.

Згідно із частинами п`ятою, шостою статті 59 КАС України відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді. Оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.

Частиною восьмою статті 59 КАС України встановлено, що у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідності заяви, скарги, клопотання.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) , Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) , Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

Аналіз наведених положень КАС України (2747-15) дає підстави для висновку, що право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник, або представник на підставі довіреності. Копія довіреності може засвідчуватись суддею, або у визначеному законом порядку. Крім того, при наявності в матеріалах справи копії довіреності або іншого документу, що посвідчує повноваження представника, останній при зверненні до суду з апеляційною скаргою може не подавати підтвердження своїх повноважень.

Суд апеляційної інстанції встановив, що додана до апеляційної скарги копія довіреності не є документом, що підтверджує право особи, яка підписала апеляційну скаргу на вчинення такої дії, оскільки остання завірена Харіною О. Л., однак суду апеляційної інстанції не надано жодних доказів наявності у особи, яка засвідчила вказану довіреність, а саме Харіни О. Л., відповідних повноважень саме на засвідчення копії виданої довіреності.

Разом з тим, Верховний Суд звертає увагу на те, що під час перевірки копій документів, що підтверджують повноваження представників, на предмет їх відповідності статті 59 КАС України, слід брати до уваги правила засвідчення копій документів, визначені Національним стандартом України "Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003", затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 № 55, Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджені наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5 (z0736-15) , інструкції з діловодства в окремих органах державної влади (місцевого самоврядування) та інші нормативно-правові акти.

При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що надана відповідачем до апеляційної скарги на підтвердження повноважень представника копія довіреності посвідчена з урахуванням згаданих вимог.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що законодавством не встановлено жодних обмежень щодо зазначення у змісті довіреності посилання на уповноваження представника на засвідчення копій документів, у тому числі й довіреності, а також щодо подання таких копій до будь-якого підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, державних органів, суду.

Зважаючи на викладене, у разі коли до адміністративного суду звертається представник юридичної особи, закон не встановлює обов`язок засвідчення копій довіреності на представництво нотаріусом або ж безпосередньо керівником юридичної особи, що видав довіреність.

Отже, слід вважати підтвердженими повноваження представника юридичної особи на підставі завіреної ним копії довіреності, якщо право цього представника засвідчувати своїм підписом копії документів випливає зі змісту виданої йому довіреності та за відсутності у ній відповідного застереження на вчинення певної дії.

Крім того, Верховний Суд наголошує на тому, що під час вирішення питання відповідності копії документу, що підтверджує повноваження представника, вимогам статті 59 КАС України слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) копії посадової інструкції особи, яка засвідчила копію відповідного документу, відсутність у довіреності повноважень представника на засвідчення копій документів від імені довірителя тощо.

Повернення заяв (скарг) за наявності процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.

Подібні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/5500/18.

Крім того, Верховний Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції у силу пункту 2 частини першої статті 305 КАС України наділений повноваженням закрити апеляційне провадження у випадку, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (995_004) , необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги є порушенням права на справедливий судовий захист.

Так, у рішенні від 04.12.1995 у справі "Bellet v. France" ("Беллет проти Франції", Серії A № 333B, пункт 36) Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

У рішенні від 25.01.2000 у справі "Miragall Escolano and Othersv. Spain" ("Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії", заяви № 38366/97, № 38688/97, № 40777/98, № 40843/98, № 41015/98, № 41400/98, № 41446/98, № 41484/98, № 41487/98, № 41509/98) та у рішенні від 28.10.1998 у справі "Pйrez de Rada Cavaniles v. Spain" ("Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії", заява № 3256-57) Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції.

За наведеного правового регулювання та обставин справи, Суд дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що потягнуло постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Таким чином, зважаючи на положення статті 353 КАС України, касаційна скарга УДМС України в Запорізькій області підлягає задоволенню, а ухвала Третього апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 підлягає скасуванню.

Проте справа не підлягає направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, оскільки ухвалою Третього апеляційного адміністративного від 08.11.2019 було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою УДМС України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 у справі № 280/2826/19 та постановою третього апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 змінено та виключено із його резолютивної частини абзац наступного змісту: "Визнати протиправною відмову Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (69005, м. Запоріжжя, вул. Незалежної України, буд. 90; код ЄДРПОУ 37834773) у видачі ОСОБА_1 у зв`язку із реєстрацією шлюбу паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до "Положення про паспорт громадянина України", затвердженого 26.06.1992 Постановою Верховної Ради України № 2503-ХІІ (2503-12) ". В решті рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 залишено без змін.