809/504/17 Про визнання протиправною та скасування вимоги Держаудитслужби про усунення порушень, виявлених ревізією Територіального управління державної судової адміністрації - 08.04.2020 Прийняття

1. У квітні 2017 року Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Івано-Франківській області (далі - позивач, ТУ ДСА в Івано-Франківській області) звернулося до суду з адміністративним позовом до управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області (далі - відповідач, Держаудитслужба, Управління) про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених ревізією порушень від 25 січня 2017 року за № 13-09-08-14/397 в частині порушення ТУ ДСА України в Івано-Франківській області при виплаті премій працівникам апаратів судів (прибиральникам та робітникам по обслуговуванню будівель судів) до професійних свят (День юриста, День працівника суду) в загальній сумі 222 200,00 грн та перерахування єдиного соціального внеску на загальну суму 74 522,80 грн.

1.1. Позовні вимоги мотивовані тим, що Управління в порушення вимог Законів України "Про оплату праці" (108/95-ВР) , "Про судоустрій і статус суддів", наказу Міністерства праці України від 02 жовтня 2016 року № 77 "Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів", безпідставно зробило висновок про недотримання позивачем вимог законодавства при нарахуванні та виплаті працівникам апаратів судів - прибиральникам та робітникам по обслуговуванню будівель судів, премій до професійних свят (День юриста, День працівника суду) в загальній сумі 222 200,00 грн, в тому числі у 2014 році - 191 000,00 грн, у 2015 році - 31 200 грн. та перерахуванні єдиного соціального внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування в сумі 74 522,80 грн, оскільки працівниками апарату суду є всі особи, які обіймають посади згідно штатного розпису та структури суду на відповідний рік. Також, відповідач у вимозі не зазначив, які саме заходи має вжити позивач для усунення виявлених порушень.

2. Представники відповідача проти задоволення позову заперечили та пояснили, що наказом Міністерства праці України від 02 жовтня 2016 року № 77 "Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів", не передбачено преміювання з нагоди професійних свят. Зауважили, що оскільки у вимозі, яка є предметом даного спору, йдеться про виявлені збитки і необхідність їх усунення у встановленому законодавством порядку, то в цій частині вона є рекомендаційною. Шляхом усунення виявлених порушень є стягнення зайво виплачених коштів з осіб, винних у нарахуванні разових премій з нагоди професійних свят Дня юриста і Дня працівника суду прибиральникам та робітникам по обслуговуванню будівель судів, або добровільного повернення особами, які отримали зазначені премії, за їх заявами. Просили суд в задоволенні позову відмовити.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

3. Відповідно до пункту 2.20 плану контрольно-ревізійної роботи Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2016 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 27 вересня 2016 року за № 813 та за № 814, від 18 листопада 2016 року за № 58 та за № 59 управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА в Івано-Франківській області за період з 01 січня 2014 року по 30 вересня 2016 року, за результатами якої складено акт від 28 грудня 2016 року за № 08-21/01 (далі - акт ревізії).

4. Актом ревізії установлено порушення, зокрема, зокрема, пункту 2 наказу Міністерства праці України від 02 жовтня 2016 року № 77 "Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів", у зв`язку із зайвим нарахуванням разових премій з нагоди професійних свят (День юриста, День працівника суду) прибиральницям та робітникам по обслуговуванню будівель місцевих судів в загальній сумі 222 200 грн, з них у 2014 році - 191 000,00 грн та у 2015 році - 31200 грн, в результаті чого в порушення частини п`ятої статті 8 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування" перераховано єдиного соціального внеску на загальну суму 74 522,80 грн, з них у 2014 році - 64 033,90 грн та у 2015 році - 10 488,90 грн. Відповідне порушення призвело до зайвого нарахування заробітної плати та матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 296 722,80 грн.

5. На підставі висновків акта ревізії відповідачем надіслано до ТУ ДСА вимогу про усунення виявлених ревізією порушень від 25 січня 2017 року за № 13-09-08-14/397.

6. Також судами попередніх інстанцій установлено, що 20 грудня 2016 року позивач звернувся до управління Держпраці в Івано-Франківській області із листом щодо роз`яснення по оплаті премії до професійних свят.

7. Листом від 28 грудня 2016 року за № 06-02/15-10/6932 управління Держпраці в Івано-Франківській області повідомило, що премії до професійних свят працівникам апаратів судів (державним службовцям, службовцям та робітникам) протягом 2014-2015 років підлягали нарахуванню і виплаті і, відповідно, не суперечили нормам законодавства.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

8. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2017 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

ІV. Касаційне оскарження

10. Не погодившись з постановою суду першої інстанції та ухвалою суду апеляційної інстанції позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, яку зареєстровано 07 серпня 2017 року.

11. У касаційній скарзі позивач зазначає, що ним правомірно здійснено виплату премій працівникам апарату суду в 2014-2015 роках, а судами безпідставно відмовлено у задоволенні позову, оскільки вимога є протиправною.

12. У зв`язку із зазначеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

13. Касаційна скарга позивача містить прохання про розгляд справи за відсутності його представника.

14. 09 серпня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито провадження за касаційною скаргою та витребувано з Івано-Франківського окружного адміністративного суду справу №809/504/17 (суддя-доповідач Стрелець Т. Г.).

15. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач спростовує доводи позивача, зазначає, що питання відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, їх наявність та розмір може бути перевірено судами за результатом судового розгляду позову про стягнення таких збитків.

16. 13 березня 2018 року протоколом автоматизованого розподілу між суддями справу № 809/504/17 передано до Верховного Суду (суддя-доповідач Гончарова І. А.).

17. 21 січня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 108/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, що унеможливлює участь судді-доповідача Гончарової І. А. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.

18. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 21 січня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

19. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України (2747-15) ), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

20. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (2747-15) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

21. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

22. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (2939-12) (далі - Закон № 2939-ХІІ (2939-12) у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).

25. Частиною першої статті 2 Закону № 2939-ХІІ визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

26. На підставі статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право:, зокрема:

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (Пункт 7);

- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (Пункт 8);

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (Пункт 10);

- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (Пункт 13);

- порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пункт 15).

27. Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ установлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

28. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 "Про утворення Державної аудиторської служби України" (868-2015-п) , яка набрала чинності 03 листопада 2015 року утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

29. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (43-2016-п) (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

30. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).

31. Держаудитслужба уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

32. Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).

33. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (550-2006-п) (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

VІ. Позиція Верховного Суду

34. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

35. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

36. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

37. Аналіз наведених у пунктах 24-33 цього рішення правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати відповідний державний фінансовий контроль і в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

38. Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

39. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

40. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

41. Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014 року в справі № 21-368а14, від 14 жовтня 2014 року у справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015 року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14 тощо.

42. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі №826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17 та від 14 лютого 2020 року в справі №825/3661/15-а та ін.

43. У справі, яка розглядається, ТУ ДСА в Івано-Франківській області просить скасувати вимогу відповідача про усунення виявлених ревізією порушень від 25 січня 2017 року за № 13-09-08-14/397 в частині порушення ТУ ДСА України в Івано-Франківській області при виплаті премій працівникам апаратів судів (прибиральникам та робітникам по обслуговуванню будівель судів) до професійних свят (День юриста, День працівника суду) в загальній сумі 222 200 грн та перерахування єдиного соціального внеску на загальну суму 74 522,80 грн.

44. Верховний Суд наголошує, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Натомість, у справі, яка розглядається, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії ТУ ДСА в Івано-Франківській області, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

45. Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

46. Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23 квітня 2019 року в справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 року в справі № 804/2282/16, 18 березня 2020 року в справі № П/811/140/17.

47. Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки оскаржувана вимога не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.

48. Доводи касаційної скарги наведених висновків суду не спростовують.

49. За встановлених обставин Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій, в межах доводів касаційної скарги, не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга залишається без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.