927/468/20 Про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру області "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою", яким припинено Державному підприємству право постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення - 20.01.2021 Прийняття

на постанову Північного апеляційного господарського суду від 20 жовтня 2020 року (головуючий - Тищенко О.В., судді: Тарасенко К.В., Станік С.Р.) та ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04 серпня 2020 року (суддя Шморгун В.В.) у справі

за позовом заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України

до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області,

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: (1) Державного підприємства "Дослідне господарство "Івківці" Миронівського інституту пшениці В.М. Ремесла Національної академії аграрних наук України, (2) Національної академії аграрних наук України,

про визнання недійсним наказу.

(у судовому засіданні взяла участь прокурор Костюк О.В.)

ХРОНОЛОГІЯ СПОРУ

Короткий зміст і підстави позовних вимог

1. Заступник прокурора Чернігівської області (далі також прокурор) в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (далі також позивач) звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (далі також відповідач) про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 26.05.2017 № 25-8405/14-17-сг "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою", яким припинено Державному підприємству "Дослідне господарство "Івківці" Національної академії аграрних наук України" (далі - ДП "ДГ "Івківці" НААН України) право постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення площею 128,1321 га (рілля) та передано її до земель запасу Івковецької сільської ради.

1.1. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного наказу, Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області вийшло за межі наданих йому повноважень, перейнявши на себе повноваження Кабінету Міністрів України щодо розпорядження (у тому числі припинення права постійного користування) особливо цінними землями сільськогосподарського призначення державної власності, а також не дотрималось процедури щодо формування земельної ділянки. Посилаючись на положення статей 152, 155 Земельного кодексу України, прокурор вважав, що спорюваний наказ підлягає визнанню недійсним.

Короткий зміст і мотиви судових рішень

2. Ухвалою Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020, позов заступника прокурора Чернігівської області залишено без розгляду.

2.1. Прийняті судові рішення мотивовані тим, що звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України у даній справі є передчасним, позаяк таке звернення фактично усунуло позивача від можливості самостійного пред`явлення позову до суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись із вказаними рішеннями, перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020 у даній справі скасувати, а справу направити до господарського суду першої інстанції для продовження розгляду.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи касаційної скарги (узагальнено)

4. Скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано приписи статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Крім цього вказує, що судами порушено також положення частини 4 статті 236 Господарського процесуального кодексу України, частини 6 статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", позаяк ними не враховано висновків Великої Палати Верховного Суду, що були викладені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

4.1. В контексті вказаного заявник скарги стверджує, що судами не враховано того, що при пред`явленні позову до суду, прокуратурою області у повному обсязі виконано вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та повідомлено Кабінет Міністрів України про порушення земельного законодавства, як орган уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах. Проте, компетентний орган протягом розумного строку після отримання такого повідомлення не повідомив прокурора про свою позицію щодо захисту інтересів держави, самостійно з позовом до суду не звернувся, що у свою чергу є його бездіяльністю та є достатньою підставою для звернення прокурора з позовною заявою.

4.2. Скаржник акцентує увагу також на тому, що судами не надано належної уваги і тому, що позовна давність за вимогами, які висуває прокурор спливала 26.05.2020 і саме тому позов у даній справі було невідкладно подано (25.05.2020) одразу після того, як Кабінет Міністрів України було повідомлено про порушення земельного законодавства (19.05.2020).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій в контексті встановлених обставин спору

5. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

5.1. Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

6. Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (1401-19) , який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України (254к/96-ВР) внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

6.1. Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК (1798-12) України) встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

6.2. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

7. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.

7.1. Відповідно до частин 1, 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

8. Як вже зазначалося, заступник прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 26.05.2017 № 25-8405/14-17-сг.

8.1. В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді, а саме Кабінету Міністрів України, прокурор зазначав, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення площею 128,1321 га (рілля), яка перебувала на праві постійного користування у відповідача, на час видачі спірного наказу відносилась до особливо цінних земель, а тому її вилучення повинно було здійснюватися виключно за рішенням Кабінету Міністрів України. Саме останній є і органом уповноваженим державою для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, однак наразі жодних дій для відновлення цих інтересів не вживає.

8.2. Прокурор зазначив, що прокуратурою області листом від 19.05.2020 проінформовано Кабінет Міністрів України про виявлені порушення вимог земельного законодавства, відповідь на який не надійшла.

8.3. Таким чином, оскільки уповноваженим органом своєчасних заходів щодо оскарження у судовому порядку спірного наказу не було вжито, а незаконне вибуття земель з державної власності призвело до порушення інтересів держави, у прокурора відповідно з`явились підстави для самостійного звернення до суду з позовом.

8.4. У поданих письмових поясненнях щодо підстав представництва інтересів держави в суді прокурор додатково зазначав, що враховуючи фактичні обставини справи, а також дату прийняття оспорюваного наказу, після направлення листа до Кабінету Міністрів України прокуратурою області у телефонному режимі установлено, що уповноваженим органом не будуть вживатись заходи реагування та з`ясовано, що лист прокуратури області від 19.05.2020 №05/1-655вих20 в частині вжиття заходів реагування з наведеного питання надіслано за належністю до Міністерства юстиції України, Держгеокадастру та Національної академії аграрних наук України для розгляду у встановленому порядку.

8.5. Зважаючи на викладене, прокурор дійшов висновку, що ані уповноваженим органом, ані Держгеокадастром України та Національною академією аграрних наук заходи реагування по оскарженню наказу Головного управління Держгеокадастру області вживатись не будуть, та враховуючи строки позовної давності, не очікуючи відповіді на лист від 19.05.2020, звернувся із вказаним позовом до суду.

9. Розглядаючи подану позовну заяву суди вирішили, що звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України у даній справі є передчасним, позаяк таке звернення фактично усунуло позивача від можливості самостійного пред`явлення позову до суду.

10. Колегія суддів Касаційного господарського суду не погоджується з вказаним висновком судів попередніх інстанцій, вважає його передчасним та таким, що зроблений без урахування правової позиції Верховного Суду, яку було викладено у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 щодо правильного застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

11. Так, виходячи із встановлених обставин цієї справи та позицій її учасників, на переконання колегії суддів Касаційного господарського суду, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, мав обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Проте, окрім встановлення обставин "бездіяльності компетентного органу" судам належало також врахувати і значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через таку бездіяльність, а також потребу у невідкладності відповідного захисту.

12. Згідно з частинами 4, 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

12.1. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

13. У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду надаючи висновок щодо застосування приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" вказала, що звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

13.1. Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

14. В ході розгляду цієї справи судами установлено, що листом від 19.05.2020 № 05/1-655вих20 прокурор повідомив Кабінет Міністрів України, що в прокуратурі Чернігівської області вирішується питання щодо наявності підстав у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" для вжиття заходів представницького характеру в суді в особі Кабінету Міністрів України, проінформувавши при цьому останнього про виявлені порушення законодавства при видачі Головним управлінням Держгеокадастру в Чернігівської області наказу від 26.05.2017 № 25-8405/14-17сг та просив у найкоротші строки надати відповідь про те, чи вживались Кабінетом Міністрів України заходи реагування стосовно усунення ГУ Держгеокадастру таких порушень при вилученні земельних ділянок, належних відповідачу, та повернення земель у розпорядження держави.

15. 25.05.2020 заступник прокурора Чернігівської області надіслав Кабінету Міністрів України повідомлення, яким повідомив позивача про те, що прокуратурою області в інтересах держави підготовлено позовну заяву про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 26.05.2017 № 25-8405/14-17сг.

15.1. У цей же день, 25.05.2020, прокурором складено позовну заяву від 25.05.2020 № 05/1-1285-20, яка направлена іншим учасникам справи наступного дня.

16. Поряд із цим, судами встановлено, що 26.05.2020 Секретаріатом Кабінету Міністрів України прокурору надано відповідь на лист від 19.05.2020 № 05/1-655вих20, у якому повідомляється, що у Секретаріаті Кабінету Міністрів України відсутня інформація та документи щодо зазначених у листі фактів та обставин припинення права постійного користування земельною ділянкою ДГ "Івківці". Стосовно вжиття заходів реагування з метою захисту інтересів держави, Кабінет Міністрів України повідомив, що лист прокуратури надіслано Мін`юсту, Держгеокадастру та Національній академії аграрних наук для розгляду в установленому порядку. Вказаний лист отриманий прокурором 28.05.2020, що підтверджується відміткою на цьому листі з вхідним номером та датою.

17. За висновками судів попередніх інстанцій підготувавши і направивши позов ще до отримання відповіді від компетентного органу щодо можливості самостійного вжиття відповідних заходів прокурор тим самим недотримався "розумного строку", на якому наголосила Велика Палата Верховного Суду і такими діями він фактично усунув можливість подання позову Кабінетом Міністрів України.

18. На думку колегії суддів Касаційного господарського суду, при наданні вказаних висновків суди у першу чергу зосередилися на часовому проміжку, який минув між повідомленням, яке прокурор надіслав до Кабінету Міністрів України та поданням позову у даній справі, проте не приділили достатньої уваги тому, що такий проміжок не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

19. У даних конкретних обставинах судам слід було врахувати, що спір у цій справі виник щодо особливо цінних земель, тобто земель, яким державою, через їх характеристики надається особливий статус. Такі землі задовольняють публічний інтерес та підлягають підвищеній охороні, а тому у разі виявлення правопорушень при розпорядженні такими землями, усі уповноважені органи, зокрема, і прокурор, зобов`язані діяти невідкладно.

19.1. Крім цього, спірні правовідносини склалися між двома органами державної влади, а тому кожен з них має прагнути до підтвердження правомірності власних рішень, а не навпаки, за допомогою формальних процедур, як то "розумний строк", намагатися уникнути навіть можливості судового провадження, предметом у якому стануть їхні дії.

19.2. Касаційний господарський суд погоджується з тим, що саме лише посилання на закінчення строку позовної давності не може бути достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності уповноваженого органу, але на переконання колегії суддів, такі обґрунтування для оперативного подання позову мають обов`язково враховуватись судами, що забезпечить дотримання вимог, зокрема, статті 236 ГПК України в частині оцінки з`ясованих обставин.

20. За викладеного Верховний Суд вважає, що оскаржувані судові рішення у даній справі прийнято з неправильним застосуванням приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру", позаяк застосований судами попередніх інстанцій підхід є занадто формалізованим та таким, що не охоплює усіх особливостей цього спору. Критерій "розумності", який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 має визначається з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

21. Відповідно до частини 6 статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

22. Враховуючи викладене, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що подана касаційна скарга підлягає задоволенню, а прийняті у справі ухвала і постанова - скасуванню з направленням справи до господарського суду першої інстанції для продовження розгляду.

23. Оскільки колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про направлення справи для продовження розгляду до місцевого господарського суду, розподіл судових витрат буде здійснено за результатом розгляду спору.

Керуючись статтями 300, 301, 304, 306, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 20 жовтня 2020 року та ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04 серпня 2020 року у справі № 927/468/20 скасувати.