826/16475/16 Про скасування постанови "Про накладення штрафу за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері постачання" - 05.03.2020 Прийняття

1. У жовтні 2016 року Публічне акціонерне товариство "Київпассервіс" (далі також - позивач, ПАТ "Київпассервіс") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії у Київській області (далі також - відповідач), в якому просило скасувати постанову "Про накладення штрафу за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері постачання" №50 від 11.10.2016.

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.07.2017 позов задоволено у повному обсязі.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.07.2017 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.

4. 30.10.2017 ПАТ "Київпассервіс" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просило скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 і залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.07.2017.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.11.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

6. 27.11.2017 від відповідача до суду надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити таку без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 без змін.

7. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) ).

8. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судом апеляційної інстанції встановлено, що з 22.09.2016 по 23.09.2016 включно старшим державним інспектором з енергетичного нагляду Бабенком Олександром Володимировичем Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Київській області проведено позапланову перевірку виконання суб`єктами господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених за результатами здійснення заходів з державного енергетичного нагляду, а саме: припису від 30.08.2016 №08/20-07-056.

10. За результатами перевірки складено акт (протокол) перевірки № 08/20-07-050 від 23.09.2016.

11. На підставі акта перевірки старшим державним інспектором з енергетичного нагляду винесено постанову №50 від 11.10.2016 про накладення штрафу за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері теплопостачання, а саме ухилення від виконання вимог припису №08/21-35-030 від 30.08.2016.

12. Вважаючи, що його права та законні інтереси порушено, позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. В обґрунтування позовних вимоги ПАТ "Київпассервіс" зазначило, що оскаржувана постанова відповідача прийнята з порушенням вимог статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а тому є незаконною та підлягає скасуванню.

14. Представник відповідача щодо задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Київській області діяла лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; постанова про накладення штрафу за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері теплопостачання №50 від 11.10.2016 є законною та обґрунтованою, а тому відсутні підстави для її скасування.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суд першої інстанції, задовольняючи позов у повному обсязі, виходив з того, що у спірних правовідносинах відповідачем не дотримано вимоги законодавства України, а саме: не здійснено пред`явлення погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки; оскаржувану постанову винесено лише на підставі акта перевірки (протоколу) суб`єкта господарювання.

16. Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що позапланова перевірка, за результатом якої винесено оскаржувану постанову, здійснювалась з метою перевірки виконання суб`єктом господарювання припису №08/21-35-030 від 30.08.2016. Натомість вимога щодо наявності погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки стосується лише позапланової перевірки ініційованої зверненням фізичної особи. Оскаржувану постанову про накладення штрафу винесено відповідачем на підставі акта (протокол) перевірки № 08/20-07-050 від 23.09.2016, складеного посадовими особами відповідача, у відповідності до вимог пункту 7 Положення №1213. Позивачем не надано доказів виконання припису №08/21-35-030 від 30.08.2016 станом на дату проведення позапланової перевірки - 23.09.2016, а саме: надання затвердженої проектної документації (креслення, пояснювальні записки, тощо) з усіма змінами зробленими в процесі експлуатації (ПТЕЕС (грудень 2012) Розділ ІV пункт 3.1.). З урахуванням викладеного, відсутні підстави для задоволення позову.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

17. У касаційній скарзі позивач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що перевірка виконання припису від 30.08.2016 та у подальшому притягнення відповідача до відповідальності у вигляді штрафу у спосіб прийняття оскаржуваної постанови стали результатом первісної перевірки, проведеної 23.08.2016 за зверненням громадян, яка мала б проводитись у порядку, передбаченому абзацами 5, 6 частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", підпункту 3.4.5 Інструкції з організації проведення заходів державного енергетичного нагляду за суб`єктами електроенергетики, суб`єктами відносин у сфері теплопостачання і споживачами електричної енергії та оформлення їх результатів, затвердженої Наказом Міністерства палива та енергетики України №817 від 24.12.2004 (z0071-05) , тобто за наявності погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. Однак дане погодження під час проведення перевірки наданим не було. Всі подальші дії контролюючого органу були проведені з метою перевірки виконання пунктів приписів, що були вперше зазначені після проведення перевірки 23.08.2016, здійсненої з порушенням порядку її проведення, а тому не можуть братися судами до уваги, оскільки порушено порядок її проведення. Судом не взято до уваги, що сам припис, на підставі якого винесено оскаржувану постанову, є неправомірним.

18. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначає, що відповідачем штраф накладено за невиконання вимог припису, який є чинним; для проведення позапланового заходу щодо перевірки виконання вимог припису згода центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу не потрібна; на момент проведення перевірки станом на 23.09.2016 невиконаним залишився тільки один пункт припису, що свідчить про визнання позивачем допущених правопорушень та їх часткове усунення.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України (2747-15) ), вважає за необхідне зазначити наступне.

20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

21. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

22. Відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про електроенергетику" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний нагляд (контроль) в електроенергетиці здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики.

23. Пунктом 1 Положення про державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 929 від 07.08.1996 (929-96-п) (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2006 №131 (131-2006-п) , в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії, технічним станом та організацією експлуатації електричних, теплових, тепловикористовуючих установок та мереж суб`єктів електроенергетики, суб`єктів відносин у сфері теплопостачання і споживачів електричної енергії здійснює Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії (Держенергонагляд).

24. Відповідно до абзацу третього статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

25. Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підставами для здійснення позапланових заходів є перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

26. Абзацом шостим частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу є необхідним при проведенні позапланового заходу на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).

27. Як встановлено судами, постанова про накладення штрафу за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері теплопостачання №50 від 11.10.2016 винесена відповідачем за результатами проведення позапланової перевірки виконання припису від 30.08.2016 №08/20-07-056.

28. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що при проведенні вказаного позапланового заходу обов`язку пред`явлення копії погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу не було передбачено чинним на той час законодавством, а відтак відхиляє відповідні доводи, викладені у касаційній скарзі.

29. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №826/7984/17.

30. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) у разі виявлення порушень вимог законодавства складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

31. Згідно з положеннями частини сьомої, восьмої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкта господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

32. Відповідно до положень частини першої статті 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

33. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що за результатами планового або позапланового заходу складається акт перевірки та, у разі виявлення порушень, припис, який є обов`язковий до виконання.

34. Згідно з частиною третьою статті 27 Закону України "Про електроенергетику" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) суб`єкти господарської діяльності несуть відповідальність за правопорушення в електроенергетиці, зокрема за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень чи приписів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики та порушення умов ліцензій у вигляді штрафу у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

35. Як встановлено судом апеляційної інстанції, позивачем не надано доказів виконання припису №08/21-35-030 від 30.08.2016 станом на дату проведення позапланової перевірки, а саме 23.09.2016 в частині надання затвердженої проектної документації (креслення, пояснювальні записки, тощо) з усіма змінами зробленими в процесі експлуатації (ПТЕЕС (грудень 2012) Розділ ІV пункт 3.1.), даний припис є чинним, а відтак колегія суддів відхиляє доводи позивача, викладені у касаційній скарзі щодо його неправомірності, як і відхиляє доводи щодо порушення відповідачем процедури проведення перевірки 23.08.2016, а як наслідок протиправності усіх приписів та постанов, винесених у подальшому за наслідками її проведення, оскільки законність процедури проведення перевірки 23.08.2016 та правомірність винесених на її підставі рішень відповідача не є предметом розгляду у даній справі.

36. Інші аргументи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас, за приписами частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

37. Також Суд звертає увагу, що здійснює перегляд судових рішень в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

38. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

39. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

40. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

41. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

42. На підставі викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржених судових рішень відсутні.