814/3440/15 Про визнання протиправним та скасування припису Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції і постанови про накладення штрафу - 04.03.2020 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаївпроект" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправним та скасування припису і постанови, за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шеметенко Л.П., Димерлія О.О., Єщенка О.В., від 26 травня 2016 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаївпроект" (далі - ТОВ "Миколаївпроект", позивач) звернулось до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ у Миколаївській області, відповідач) про визнання протиправним та скасування припису від 7 серпня 2015 року № 15 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також постанови Управління ДАБІ у Миколаївській області від 18 серпня 2015 року № 13/1014-4530-15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою на позивача накладено штраф за порушення абзацу 2 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" у розмірі 109620 грн.

2. В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Миколаївпроект" посилалось на те, що відповідно до пункту 2 Правил надання технічних умов до інженерного забезпечення об`єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки, які затверджені наказом Міністерства оборони України № 771 від 14 листопада 2013 року (z1988-13) , фізична чи юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки може отримати технічні умови на добровільній основі, а тому, на думку, позивача, проектувальник, як суб`єкт містобудування позбавлений обов`язку отримувати технічні умови. Позивач також зазначає, що проектна документація складалась у два етапи, при цьому, другий том робочого проекту було передано замовнику лише 9 грудня 2014 року, а не 2 вересня 2014 року. Станом на дату передачі другого тому проектної документації, набув чинності новий ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2014), яким визначено вичерпний перелік вихідних даних, які надаються замовником, серед яких не зазначено обов`язковим отримання технічних умов пожежної та техногенної безпеки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 8 лютого 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції посилався на те, що в ході розгляду справи було встановлено, що ТОВ "Миколаївпроект" розробило та передало замовнику робочий проект об`єкту "Реконструкція магазину продовольчих товарів проспект Жовтневий, 41а, м. Миколаїв" без отримання технічних умов ГУ ДСНС України в Миколаївській області, чим порушило вимоги частини першої статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", частину другу статті 26, частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Крім того, ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2015 року позов ТОВ "Миколаївпроект" в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису № 15 від 7 серпня 2015 року повернуто позивачеві, у зв`язку з надходженням від позивача клопотання про залишення частини позовних вимог без розгляду.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року скасовано судове рішення суду першої інстанції та прийнято нове, яким позов задоволено.

Визнано протиправною та скасовано постанову від 18 серпня 2015 року № 13/1014-4530-15.

Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ТОВ "Миколаївпроект" остаточна проектна документація була передана замовнику 9 грудня 2014 року, яка відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки розроблена у відповідності до ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2014), з урахуванням всіх складових вихідних даних.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ТОВ "Миколаївпроект" зареєстровано в якості юридичної особи 9 лютого 2005 року та основними його видами діяльності є діяльність у сфері архітектури, надання комбінованих офісних адміністративних послуг та ін.

5 червня 2014 року та 18 листопада 2014 року ТОВ "Миколаївпроект" були укладені з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1, замовник) договори № 6018-00 на створення (передачу) робочої проектної документації за об`єктом "Реконструкція магазину продовольчих товарів проспект Жовтневий, 41а, м. Миколаїв " (а.с. 85-86).

6. У період з 3 серпня 2015 року по 7 серпня 2015 року Управлінням ДАБІ у Миколаївській області, за дорученням прокуратури Ленінського району м. Миколаєва, було здійснено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ФОП ОСОБА_1 на об`єкті "Реконструкція магазину продовольчих товарів проспект Жовтневий, 41а, м. Миколаїв".

7. За наслідками проведеної перевірки посадовою особою Управління ДАБІ у Миколаївській області складено акт від 7 серпня 2015 року.

8. В акті перевірки зазначено, що при розробці ТОВ "Миколаївпроект" робочого проекту "Реконструкція магазину продовольчих товарів проспект Жовтневий, 41а, м. Миколаїв" не були враховані "Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки" від 1 вересня 2014 року, видані Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, щодо отримання технічних умов дотримання протипожежної безпеки ГУ ДСНС України в Миколаївській області.

Також було зазначено, що проектна документація 2 вересня 2014 року була передана замовнику, тоді як технічні умови ГУ ДСНС України в Миколаївській області отримані лише 4 серпня 2015 року.

У зв`язку з вказаним перевіряючий дійшов висновку, що в даному випадку наявний факт передачі замовнику будівництва проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція магазина промтоварів за адресою: пр. Жовтневий, 41а, м. Миколаїв" з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме, без отримання необхідних вихідних даних, передбачених містобудівними умовами і обмеженнями забудови земельної ділянки, виданих Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради 1 вересня 2014 року № 74/17-4401, що є порушенням вимог частини першої статті 29, частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини другої статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність".

9. На підставі зроблених висновків 7 серпня 2015 року головним державним інспектором Управління ДАБІ у Миколаївській області винесено ТОВ "Миколаївпроект" припис № 15 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, шляхом приведення проектної документації на об`єкт "Реконструкція магазина промтоварів за адресою: пр. Жовтневий, 41а, м. Миколаїв" до вимог містобудівного законодавства, вихідних даних, технічних умов, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у визначеному Законом порядку.

10. Крім того, 18 серпня 2015 року начальником Управління ДАБІ у Миколаївській області винесено постанову № 13/1014-4530-15 про накладення на ТОВ "Миколаївпроект" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою притягнуто позивача до відповідальності за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, та накладено штраф в сумі 109620 грн.

11. Не погоджуючись з прийнятими приписом та постановою ТОВ "Миколаївпроект" звернулось до суду з даним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що ТОВ "Миколаївпроект" передало проект замовнику 2 вересня 2014 року, що підтверджується актом приймання-передачі проектної документації № 105. При цьому, на час передачі проекту замовнику (2 вересня 2014 року) діяли ДБН А.2.2.-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2012), відповідно до пункту 11 яких визначено обов`язкові технічні умови на приєднання запроектованого об`єкту до інженерних мереж і комунікацій: технічні умови в частині забезпечення протипожежного захисту об`єкту.

Відповідач зазначив, що про передачу замовнику другого тому робочого проекту 9 грудня 2014 року наполягав лише під час судового розгляду цієї справи, однак, вказаний факт суперечить акту приймання-передачі проектної документації № 105. Також відповідач зазначив, що обов`язковість отримання технічних умов протипожежної безпеки передбачена містобудівними умовами та обмеженням забудови земельної ділянки від 1 вересня 2014 року, виданими Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради.

13. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначив, що 2 вересня 2014 року було виконано частину робіт робочого проекту, що включало наступні розділи: технічне завдання, генеральний план, організація рельєфу, архітектурні рішення, архітектурно-будівельні рішення, і передано томом 1 робочого проекту замовнику за актом приймання-передачі проектної документації № 618-00, згідно до договору від 5 червня 2014 року про створення (передачу) робочої проектної документації.

Для розроблення архітектурно-будівельної частини проекту технічні умови Державної служби з надзвичайних ситуацій не потребуються. Зазначені технічні умови регламентують розроблення наступних розділів робочого проекту: опалення, вентиляція та кондиціювання повітря, внутрішні водопровід і каналізація, електрообладнання, пояснювальна записка.

Вказані розділи робочого проекту виконувалися позивачем на підставі укладеного із замовником договору від 18 листопада 2014 року та були передані томом 2 за актом приймання-передачі № 618-00 від 9 грудня 2014 року.

Позивач наголошує про неможливість одночасного розроблення всіх частин робочого проекту та, відповідно, їх передачі замовнику, оскільки друга частина проекту могла бути розроблена лише через деякий час після затвердження замовником першої частини її частини.

Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Спірні правовідносини регулюються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , Законом України "Про архітектурну діяльність" (687-14) та ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво".

15. Відповідно до частини першої статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність" архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування.

16. Частиною другою статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Згідно частиною першою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Частиною першою статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотримання вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником. Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.

17. Згідно частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

18. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб`єкти містобудування, які здійснюють проектування об`єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об`єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

19. Верховний Суд зазначає, що судом апеляційної інстанції було встановлено, що 2 вересня 2014 року замовнику було передано робочий проект лише ескізну його частину (або техніко-економічне обґрунтування), а потім робочу документацію.

Також судом апеляційної інстанції встановлено, що проектна документація складалась у два етапи, при цьому, другий том робочого проекту, при розробці якого і повинні враховуватись технічні умови до інженерного забезпечення об`єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки, був переданий лише 9 грудня 2014 року.

На підтвердження вказаного позивачем були надані акти приймання-передачі проектної документації від 2 вересня 2014 року № 618-00 та від 9 грудня 2014 року № 618-00 (а.с. 87-88) .

При цьому, судом зазначено, що така стадія проектної документації, як робоча документація розробляється на підставі затвердженої попередньої стадії проекту, для визначення містобудівних, архітектурних, художніх, екологічних, технічних, технологічних, інженерних рішень об`єкта, кошторисної вартості будівництва і виконання будівельних робіт.

20. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що посилання позивача на неможливість одночасного розроблення всіх частин робочого проекту та, відповідно, їх передачі замовнику, є обґрунтованим, оскільки в даному випадку друга частина проекту могла бути розроблена лише через деякий час після затвердження замовником першої її частини.

21. Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що на момент передачі замовнику другої частини робочого проекту, а саме - 9 грудня 2014 року, набув чинності новий ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2014) з жовтня 2014 року, яким визначено вичерпний перелік вихідних даних, які надаються замовником.

Відповідно до пункту 4.1 вказаних ДБН проектна документація для будівництва має відповідати положенням законодавства, вимогам містобудівної документації, будівельних норм, стандартів та правил.

Не допускається розроблення проектної документації без інженерних вишукувань, що повинні бути виконані відповідно до ДБН А.2.1-1 на нових земельних ділянках, а при реконструкції та капітальному ремонті об`єктів - без уточнення раніше виконаних інженерних вишукувань та інструментального обстеження об`єктів.

Згідно пункту 4.3 ДБН основними складовими вихідних даних є: - містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки; - технічні умови; - завдання на проектування (додаток Б); Інші вихідні дані, які надаються замовником, наведені в додатку А.

22. Судом апеляційної інстанції вірно зазначено, що на відміну від положень ДБН А.2.2.-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2012), нормами ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2014) не передбачено обов`язкове отримання технічних умов пожежної та техногенної безпеки.

Крім того, судом встановлено, що у позивача окремо були наявні "Технічні умови до інженерного забезпечення об`єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки", які 4 серпня 2014 року надані замовнику Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області на об`єкт "Реконструкція магазину продовольчих товарів пр. Жовтневий, 41а, м. Миколаїв", проте не були враховані у томі 2 робочого проекту, оскільки ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2014) не передбачено обов`язкове отримання технічних умов пожежної та техногенної безпеки.

23. Проектна документація, яка була передана замовнику 9 грудня 2014 року повинна відповідати законодавчим актам, а також будівельним нормам та стандартам, які діяли у цей період.

24. З урахуванням викладеного, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що передана ТОВ "Миколаївпроект" замовнику проектна документація відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки розроблена у відповідності до ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (ДБН-2014), з урахуванням всіх складових вихідних даних.

25. Отже, посилання відповідача на порушення ТОВ "Миколаївпроект" вимог частини першої статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", частини другої статті 26, частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є безпідставним та необґрунтованим, тому постанова про накладення штрафу скасована судом апеляційної інстанції правомірно.

26. Суд першої інстанції помилково відмовив у задоволенні позову та дійшов висновку, що проектна документація була передана позивачем 2 вересня 2014 року у двох томах одночасно, а не поетапно.

27. Посилання відповідача на те, що згідно відомостей декларації про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція магазину продовольчих товарів проспект Жовтневий, 41, в м. Миколаїв", поданої до Управління ДАБІ у Миколаївській області ФОП ОСОБА_1 18 грудня 2014 року, проектна документація розроблена ТОВ "Миколаївпроект" та затверджена замовником 2 вересня 2014 року, не спростовують, а навпаки підтверджують, доводи позивача про те, що перша частина проектної документації була затверджена товариством саме 2 вересня 2014 року.

28. У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

29. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що аргументи, наведені відповідачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновку суду апеляційної інстанції, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

30. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

31. За таких обставин, Верховний Суд приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року - без змін.