820/2786/16 Про визнання дій Державної фінансової інспекції протиправними та зобов`язання виключити із акту ревізії окремих протиправних висновків - 04.02.2020 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Харківського прикордонного загіну Східного регіонального управління державної прикордонної служби України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2016 року (суддя Мар`єнко Л.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року (судді: Бершов Г.Є., Ральченко І.М., Катунов В.В.) у справі за позовом Харківського прикордонного загіну Східного регіонального управління державної прикордонної служби України до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

Харківський прикордонний загін Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України (далі - позивач), звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції а Харківській області, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив суд зобов`язати відповідача виключити висновки, зазначені в абз.9 стор. 14 п.2 розділу ІІ, абз. 9-10 стор 40 п.8 розділу ІІ, абз.10 стор. 56 п.10 розділу ІІ, абз.10 стор. 65 п.11 розділу ІІ, абз.9 стор. 72 п.15 розділу ІІ з акту ревізії від 30 березня 2016 року № 08-20/06.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ДФІ в Харківській області проведено ревізію окремих напрямків фінансово - господарської діяльності Харківського прикордонного загону ( в/ч 9951), у тому числі щодо використання коштів, виділених з резервного фонду Державного бюджету у зв`язку з оголошеною мобілізацією за період з 01 січня 2013 року по 31 грудня 2015 року, за результатами якої складено акт від 30 березня 2016 року № 08-20/06. Позивач вважає висновки, зазначені в абз.9 стор. 14 п.2 розділу ІІ, абз. 9-10 стор 40 п.8 розділу ІІ, абз.10 стор. 56 п.10 розділу ІІ, абз.10 стор. 65 п.11 розділу ІІ, абз.9 стор. 72 п.15 розділу ІІ з акту від 30 березня 2016 року № 08-20/06 ревізії необґрунтованими та такими, що підлягають виключенню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що акт ревізії не містить владних управлінських приписів щодо позивача, а лише містить інформацію про виявлені під час ревізії порушення. Висновки зазначені в акті ревізії не породжують та не змінюють права та обов`язки позивача, а тому вимоги про визнання таких висновків неправомірними не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки в даному порядку може бути оскаржено лише рішення, яке породжує безпосередньо право чи обов`язки для позивача. Акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні частини другої статті 17 КАС України, оскільки не породжує ніяких правових наслідків для позивача.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач посилався на помилковість позиції судів попередніх інстанцій, оскільки оскаржувані висновки відповідача є такими, що не відповідають дійсності, а також зазначив, що інший судовий порядок оскарження актів ревізії фінансових інспекцій законодавством не встановлений.

Скаржник не заявляв клопотання про розгляд справи за його участю.

Позиція інших учасників справи.

Від відповідача до суду надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Відповідач не заявляв клопотання про розгляд справи за його участю.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Харківського прикордонного загіну Східного регіонального управління державної прикордонної служби України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року у справі за позовом Харківського прикордонного загіну Східного регіонального управління державної прикордонної служби України до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

На виконання пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) в редакції з 15 грудня 2017 року, дану касаційну скаргу разом з матеріалами адміністративної справи передані на розгляд Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, касаційне провадження №К/9901/30516/18 (адміністративна справа№820/2786/16) визначено колегію суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: судді - доповідача - Олендера І. Я., суддів: Гончарової І. А., Ханової Р. Ф.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року № 109/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року №33, що унеможливлює участь судді - доповідача - Олендера І. Я. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами).

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Єресько Л. О., Соколова В. М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03 лютого 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

ДФІ в Харківській області проведено ревізію окремих напрямків фінансово - господарської діяльності Харківського прикордонного загону ( в/ч 9951), у тому числі щодо використання коштів, виділених з резервного фонду Державного бюджету у зв`язку з оголошеною мобілізацією за період з 01 січня 2013 року по 31 грудня 2015 року, за результатами якої складено акт від 30 березня 2016 року № 08-20/06.

Даним актом встановлено коло певних порушень позивачем чинного законодавства, при цьому, позивач не погодився та оскаржує висновки, зазначені в абз.9 стор. 14 п.2 розділу ІІ, абз. 9-10 стор 40 п.8 розділу ІІ, абз.10 стор. 56 п.10 розділу ІІ, абз.10 стор. 65 п.11 розділу ІІ, абз.9 стор. 72 п.15 розділу ІІ.

Так, в абз.9 стор. 14 п.2 розділу ІІ зазначено, що військовою частиною 9951 не дотримано вимоги п. 5.1 Розділу 5 Складання інвесторської кошторисної документації" ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 року № 293, та п. 3, 4 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою КМУ від 11 травня 2011 року №560 (560-2011-п) , при використанні коштів обласного бюджету на виконання заходів регіональної програми "Облаштування та реконструкція українсько-російської ділянки державного кордону в межах Харківської області" на загальну суму 3500000,00 грн.

В абз. 9-10 стор 40 п.8 розділу ІІ зазначено наступне: "Крім того, на частину матеріальних цінностей (ЄГОЗА, дрова змішаних порід) були надані акти на списання, які також були оформлені в ході ревізії після проведення зустрічної звірки. Проте, ревізією не підтверджено наявність одного службового модулю загальною вартістю 62708,00 грн, що фактично є нестачею матеріальних цінностей. Вищевказане призвело до нестачі службового модуля на суму 62708,00 грн, чим завдано шкоди (збитків) в/ч 9951 на відповідну суму, та, як наслідок, відповідне порушення в фінансовій звітності призвело до завищення активів у формі № 1 "Баланс" за 2015 рік в сумі 62708,00 грн, що є порушенням п.1 статті 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16 липня 1999 року № 996-XIV."

В абз.10 стор. 56 п.10 розділу ІІ зазначено наступне: "Таким чином, в порушення п.п. 20, 29 Порядку №228, ч.1 ст. 49 Бюджетного Кодексу України та п.1 постанови №117 в/ч 9951 проведено оплату в сумі 92853,92 грн. за комунальні послуги, які фактично установою не спожито, що призвело до завищення касових та фактичних видатків у формі №2-д "Звіт про надходження та використання коштів загального фонду", а також заниження дебіторської заборгованості у формі №7д "Звіт про заборгованість за бюджетними коштами" за 2015 рік по КПКВ 1002030 за КЕКВ 2271 на суму 67442,76 грн, КЕКВ 2272 - 12253,91 грн та по КЕКВ 2274 на суму 13157,25 грн, чим порушено п.1 статтю 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16 липня 1999 року №996-XIV."

В абз.10 стор. 65 п.11 розділу ІІ зазначено наступне: "Всього закуплено продуктів харчування за цінами вище ринкових на загальну суму 98302,82 грн. та закупівлю за цінами, що нижче середніх цін, на суму 32105,68 грн".

В абз.9 стор. 72 п.15 розділу ІІ зазначено наступне: "Зважаючи на вищевикладене ревізією встановлено, що в/ч 9951 до розрахунку вартості послуг з харчування не включались витрати на оплату праці та нарахування на оплату праці, на оплату комунальних послуг, тобто не враховуються витрати, які безпосередньо несе військова частина."

Не погодившись з даними висновками акту ревізії, Харківським прикордонним загоном ( в/ч 9951) було подано заперечення, за результатами розгляду яких висновки акту ревізії залишено без змін.

За результатами висновків ревізії ДФІ в Харківській області на адресу позивача направлено вимогу про усунення порушень від 20 квітня 2016 року № 20-08-25-14/2883.

Позивач не погодився із такими діями відповідача та звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно з положеннями частини третьої статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пунктів 1, 7 ч.1 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 3 Положення про державні фінансові інспекції у районах, містах та міжрайонні, об`єднані в районах та містах державні фінансові інспекції, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 03 жовтня 2011 року №1236, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 жовтня 2011 року за №1212/19950 (z1212-11) , основним завданням Інспекцій є реалізація повноважень Держфінінспекції на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до пунктів 1-3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 року (550-2006-п) , останній визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання.

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Статтею 2 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду даної справи у судах попередніх інстанцій) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

За правилами частини першої статті 6 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду даної справи у судах попередніх інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено, позаяк підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод. Однак, обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Акт ревізії - документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Отже, акт - службовий документ, який підтверджує факт проведення ревізії і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної фінансової інспекції

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України (2747-15) .

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді. Заперечення, зауваження до акта перевірки (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про нікчемність окремих угод є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України (2747-15) , не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 31 серпня 2018 року у справі №826/11213/15 (провадження №К/9901/11615/18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги .

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.