Вищий господарський суд України у складі: суддя Львов Б.Ю. - головуючий, судді Васищак І.М. і Селіваненко В.П.,

розглянувши касаційну скаргу Южноукраїнської міської ради, м. Южноукраїнськ Миколаївської області,

на рішення господарського суду Миколаївської області від 24.05.2016

та постанову Одеського апеляційного господарського суду від 19.07.2016

зі справи № 915/247/16

за позовом Южноукраїнської міської ради (далі - Рада)

до Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення), м. Миколаїв,

третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - комунальне підприємство "Бюро технічної інвентаризації міста Южноукраїнська" (далі - Підприємство), м. Южноукраїнськ Миколаївської області,

про визнання недійсним та скасування рішення,

за участю представників:

позивача - не з'явився,

відповідача - Прохорова Є.І.,

третьої особи - не з'явився,

Рада звернулася до господарського суду Миколаївської області з позовом про визнання недійсним та скасування рішення адміністративної колегії відповідача від 25.12.2015 № 66-ріш "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі - Рішення АМК).

Рішенням господарського суду Миколаївської області від 24.05.2016 (суддя Семенчук Н.О.), залишеним без змін постановою Одеського апеляційного господарського суду від 19.07.2016 (колегія суддів у складі: Таран С.В. - головуючий суддя, судді Будішевська Л.О., Мишкіна М.А.), в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Прийняті судові рішення з посиланням, зокрема, на приписи статей 15, 50, 59 Закону України від 11.01.2001 № 2210 "Про захист економічної конкуренції" (далі - Закон № 2210), статей 10, 30, 60 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97) та пунктів 3.1, 3.2 та розділу 11 Інструкції "Про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна", затвердженої наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24.05.2001 № 127 (z0582-01) і зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 10.07.2001 за № 582/5773 (z0582-01) (далі - Інструкція), та пункту 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 04.02.2013 № 47-р "Деякі питання належного функціонування системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно" (47-2013-р) (далі - Розпорядження) мотивовано відсутністю передбачених законом підстав для визнання Рішення АМК недійсним.

У касаційній скарзі до Вищого господарського суду України Рада просить рішення місцевого та постанову апеляційного господарських судів зі справи скасувати внаслідок їх прийняття з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Відділення подало відзив на касаційну скаргу, в якому зазначило про безпідставність її доводів та просило судові рішення зі справи залишити без змін, а скаргу - без задоволення.

Учасників судового процесу відповідно до статті 111-4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України (1798-12) ) належним чином повідомлено про час і місце розгляду касаційної скарги.

Перевіривши повноту встановлення попередніми судовими інстанціями обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права, заслухавши представника відповідача, Вищий господарський суд України дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з урахуванням такого.

Місцевим та апеляційним господарськими судами встановлено, що:

- Рішенням АМК:

бездіяльність Ради, яка полягає у нестворенні умов (нерозробленні порядку) для доступу юридичних та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, розташованих на території міста Южноукраїнська Миколаївської області, реєстрових книг, а також архівних справ, що має своїм наслідком можливість усунення з ринку надання послуг з технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна інших суб'єктів господарювання, які, окрім Підприємства, виходячи з норм чинного законодавства, мають право надавати такі послуги, визнано порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим пунктом 3 статті 50, частиною першою статті 15 Закону № 2210, у вигляді бездіяльності органу місцевого самоврядування, що може призвести до усунення конкуренції (пункт 1);

зобов'язано Раду створити умови (розробити та затвердити єдиний порядок) для доступу юридичних та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації (як первинної, так і поточної, що може проводитись не лише Підприємством) об'єктів нерухомого майна, розташованих на території міста Южноукраїнська Миколаївської області, реєстрових книг, а також архівних справ протягом двох місяців з дня отримання Рішення АМК (пункт 2);

зобов'язано Раду оприлюднити за власні кошти пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення АМК у офіційному друкованому виданні Миколаївської обласної ради, а саме газеті "Рідне Прибужжя", протягом двох місяців з дня його отримання (пункт 3);

- Рішення АМК мотивовано тим, що:

до кінця 2012 року технічну інвентаризацію об'єктів нерухомого майна на території міста Южноукраїнська здійснювало лише Підприємство, яке виконувало й функції реєстратора нерухомості;

наприкінці 2012 року Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України видано наказ від 28.12.2012 № 658 (z2212-12) , яким внесено зміни до Інструкції. З прийняттям цього наказу нарівні з суб'єктами господарювання - бюро технічної інвентаризації, правом виконувати технічну інвентаризацію об'єктів нерухомого майна, наділений будь-який інший суб'єкт господарювання за умови дотримання (виконання) ним вимог законодавства, зокрема підпункту 1.4 пункту 1 Інструкції;

пунктом 2 Розпорядження органам місцевого самоврядування рекомендовано зокрема: забезпечити збереження матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ, які зберігаються у бюро технічної інвентаризації - комунальних підприємствах; передбачити безоплатний доступ до матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ для державних реєстраторів речових прав на нерухоме майно з метою належного опрацювання ними запитів, що надходять в установленому порядку; створити умови для доступу юридичних та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ у порядку, визначеному органами місцевого самоврядування; вирішити в установленому законодавством порядку питання передачі органам державної реєстрації прав матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ;

Відділенням у ході реалізації повноважень із здійснення контролю за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції проведено дослідження ринку надання послуг з технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна у місті Миколаєві та Миколаївській області;

з метою з'ясування, яким чином вирішення зазначених питань врегульовано органами місцевого самоврядування у місті Южноукраїнську Миколаївської області, Відділенням на адресу Ради направлено листа від 19.08.2015 № 1-292/52-1301/3 про надання інформації та документів;

листом від 07.09.2015 № 15/02-33/3112 за підписом секретаря Ради Відділенню було надано відповідь, із змісту якої вбачається, що облік та збереження матеріалів інвентаризаційних справ, у тому числі інвентаризаційних справ, сформованих до 2013 року, забезпечується шляхом реєстрації кожної справи в інвентаризаційній книзі. Зазначені справи зберігаються Підприємством. Матеріали інвентаризаційних справ не передавались до органів державної реєстрації, оскільки є власністю територіальної громади та в зв'язку з відсутністю правового шляху їх передачі. На території міста Южноукраїнська доступ юридичних (у тому числі суб'єктів господарювання, які здійснюють надання послуг з технічної інвентаризації) та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації (матеріалів інвентаризаційних справ), реєстрових книг, а також архівних справ, які знаходяться на зберіганні в комунальному підприємстві бюро технічної інвентаризації, не забезпечується, тому що за період з 2013 року по 2015 рік відсутні фактичні звернення з цього приводу та оскільки жодним нормативним документом України не передбачено надавати інформацію третім особам. На сьогодні навіть для власника не існує правового режиму ознайомлення з матеріалами справи з технічної інвентаризації. Станом на 01.09.2015 на території міста Южноукраїнська не приймалось будь-яких рішень, розпоряджень щодо встановлення порядку та умов доступу юридичних (у тому числі суб'єктів господарювання, які здійснюють надання послуг з технічної інвентаризації) та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації (матеріалів інвентаризаційних справ), реєстрових книг, а також архівних справ, які знаходяться на зберіганні у Підприємства, порядку передачі органам державної реєстрації матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ. Зазначені проекти рішень (розпоряджень) будуть розроблені після відповідного законодавчого врегулювання даного питання;

Відділення з метою здійснення повного, об'єктивного та всебічного дослідження також направило вимогу про надання інформації від 19.08.2015 № 1-292/80-1302/3 на адресу Підприємства;

Підприємство листом від 03.09.2015 № 235 надало відповідь, з якої вбачається, що Положення про передачу комунального майна у державну власність регулюється Законом України та Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України, щодо відповідної передачі майна. У разі законодавчого врегулювання зазначеного питання, буде прийнято відповідне рішення щодо передачі. Положення про доступ до інвентаризаційних справ у Підприємства відсутнє у зв'язку з відсутністю правового врегулювання даного питання. Не прийнятий Закон України "Про технічну інвентаризацію", а Закон України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (1952-15) передбачає лише надання інформації та копій документів на звернення державних реєстраторів. На протязі 2014 року та в період з січня по липень 2015 року державні реєстратори зі зверненнями щодо надання доступу до матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг не звертались;

Відділення, узагальнюючи пояснення Ради та Підприємства, дійшло висновку про те, що матеріали інвентаризаційних справ, розташованих у місті Южноукраїнську Миколаївської області об'єктів нерухомого майна, продовжують зберігатись в архіві Підприємства; умови доступу юридичних та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ станом на теперішній час органами місцевого самоврядування міста Южноукраїнська не створені;

з розширенням з 2013 року кола учасників ринку робіт з технічної інвентаризації нові учасники ринку (приватні структури) позбавлені можливості доступу до створених раніше комунальним бюро технічної інвентаризації інвентаризаційних справ, та, проводячи за замовленням роботи, формують нові інвентаризаційні справи щодо тих об'єктів, що вже підлягали інвентаризації. Зазначене призводить до ситуації, коли на один об'єкт нерухомого майна у декількох суб'єктів господарювання формується та зберігається кілька інвентаризаційних справ, чим не виконуються приписи пункту 1.5 розділу 1 Інструкції, що призводить до негативних наслідків для споживачів таких послуг;

наведені обставини свідчать про бездіяльність з боку органу місцевого самоврядування, яка полягає у незабезпеченні та нестворені умов (розроблення порядку) для доступу юридичних та фізичних осіб до названих матеріалів;

наслідком такої бездіяльності Ради може стати усунення в місті Южноукраїнську конкуренції на ринку надання послуг з технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна (зокрема поточної технічної інвентаризації), оскільки на сьогодні єдиним суб'єктом господарювання, який має право доступу до матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ та, відповідно, фактичну можливість проводити поточну технічну інвентаризацію об'єктів нерухомого майна на підставі об'єктивної, достовірної, повної та точної інформації, є лише Підприємство;

- Рішення АМК отримано Радою 06.01.2016, що підтверджується штампом про реєстрацію на супровідному листі № 1-292/52-4.

Причиною виникнення даного судового спору стало питання щодо наявності або відсутності підстав для визнання Рішення АМК недійсним.

Згідно з статтею 1 Закону № 2210 економічна конкуренція (конкуренція) - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.

Частиною першою статті 15 Закону № 2210 встановлено, що антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

За приписами пункту 3 статті 50 Закону № 2210 антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону № 280/97 місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97 сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України (254к/96-ВР) , цим та іншими законами.

Згідно з пунктом 51 частини першої статті 26 Закону № 280/97 виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як надання згоди на передачу об'єктів з державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об'єктів з комунальної у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності.

Частиною п'ятою статті 60 Закону № 280/97 передбачено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Відповідно до підпункту 10 пункту "б" статті 30 Закону № 280/97 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, облік відповідно до закону об'єктів нерухомого майна незалежно від форм власності.

Статтею 1 Закону № 280/97 встановлено, що делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Згідно з пунктом 1.1 Інструкції передбачено, що вона розроблена відповідно до чинного законодавства з метою нормативно-методичного забезпечення діяльності суб'єктів господарювання, які здійснюють технічну інвентаризацію об'єктів нерухомого майна (далі - суб'єкти господарювання).

Пунктом 1.4 Інструкції встановлено, що технічна інвентаризація об'єктів нерухомого майна проводиться суб'єктами господарювання, у складі яких працює один або більше відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури, які пройшли професійну атестацію у Мінрегіоні України та отримали кваліфікаційний сертифікат відповідно до статті 17 Закону України "Про архітектурну діяльність" та постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 554 "Деякі питання професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури" (554-2011-п) (далі - виконавці).

Відповідно до пункту 1.5 Інструкції інвентаризаційна справа формується і ведеться на кожен об'єкт нерухомого майна на весь час його існування та зберігається в органі державної реєстрації прав за місцезнаходженням такого об'єкта.

Абзацом п'ятим пункту 3.1 Інструкції визначено, що роботи з інвентаризації всіх об'єктів повинні здійснюватися на замовлення та за обов'язковою участю замовника (замовників), у присутності якого (яких) проводиться обстеження, що фіксується в абрисі чи ескізі, з обов'язковим підписанням ним (ними) цих документів. При проведенні технічної інвентаризації визначення вартості об'єктів виконується за бажанням замовника.

Відповідно до абзацу тридцять восьмого пункту 3.2 Інструкції виявлені в установленому порядку самочинно збудовані будинки або прибудови до будинків, господарські будівлі (прибудови), торговельні, господарські кіоски та павільйони, металеві гаражі підлягають технічній інвентаризації з уключенням їх у планові та інші матеріали. У разі самочинного будівництва на оригіналах інвентаризаційної справи, технічного паспорта і копіях планових матеріалів, що їх видають власникам, на вільному від записів місці, з лицьового боку проставляють штампи встановленого зразка.

Згідно з абзацом першим розділу 11 Інструкції у разі виявлення змін щодо складу, технічного стану, власників будинків тощо, суб'єкти господарювання вносять до інвентаризаційних документів відповідні виправлення та доповнення.

Пунктом 2 Розпорядження органам місцевого самоврядування рекомендовано вирішити деякі питання належного функціонування системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно.

Відповідно до частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Частиною першою статті 59 Закону № 2210 встановлено, що підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є: неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.

Місцевий та апеляційний господарські суди, беручи до уваги підстави заявленого позову, з наведенням у оскаржуваних судових рішеннях необхідного мотивування, дослідивши бездіяльність позивача, яка полягає у нестворенні умов (нерозробленні порядку) для доступу юридичних та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, розташованих на території міста Южноукраїнська Миколаївської області, реєстрових книг, а також архівних справ, що має своїм наслідком можливість усунення з ринку надання послуг з технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна інших суб'єктів господарювання, які, крім Підприємства, виходячи з норм чинного законодавства, мають право надавати такі послуги, надавши ретельну оцінку доводам і запереченням сторін та наявним доказам, дослідивши зміст Рішення АМК стосовно обставин вчинення Радою відповідного порушення, дійшли обґрунтованих висновків щодо прийняття відповідачем Рішення АМК у межах наданих йому повноважень та з дотриманням приписів чинного законодавства, а тому за відсутності передбачених статтею 59 Закону № 2210 підстав для визнання оспорюваного Рішення АМК недійсним правомірно відмовили Раді в задоволенні її позовних вимог.

Доводи касаційної скарги не спростовують викладеного в оскаржуваних судових рішеннях.

Таким чином, рішення місцевого та постанова апеляційного господарських судів зі справи відповідають встановленим ними фактичним обставинам, прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, і передбачені законом підстави для їх скасування відсутні.

Керуючись статтями 111-7, 111-9 - 111-11 ГПК України, Вищий господарський суд України

Рішення господарського суду Миколаївської області від 24.05.2016 та постанову Одеського апеляційного господарського суду від 19.07.2016 зі справи № 915/247/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Южноукраїнської міської ради - без задоволення.