826/367/16 Про визнання протиправними дій ФДМУ та скасування постанови КМУ щодо виключення ПАТ з переліку об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави - 06.11.2019 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Заступника Генерального прокурора України до Кабінету Міністрів України, Фонду Державного майна України, треті особи: ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів", Міністерство економічного розвитку і торгівлі України про визнання протиправними дій та скасування постанови за касаційною скаргою Заступника Генерального прокурора України - Головного військового прокурора на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2016 року у складі колегії суддів: Кузьменка В.А., Арсірія Р.О., Огурцова О.П. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року у складі колегії суддів: Петрика І.Й., Вівдиченко Т.Р., Твердохліб В.А.,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2016 року заступник Генерального прокурора України (далі також - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач 1, КМУ), Фонду Державного майна України (далі також - відповідач 2, ФДМУ), за участю третіх осіб: ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" (далі також - третя особа 1, ПАТ "НДІ ЕП"), Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі також - третя особа 2, Мінекономрозвитку), в якому просив:

- визнати протиправними дії ФДМУ щодо виключення ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" з переліку об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави;

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 12 травня 2015 року № 271 (271-2015-п) "Про проведення прозової та конкурентної приватизації у 2015-2016 роках" (далі - Постанова № 271) у частині включення до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів".

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Фонд державного майна України всупереч нормам постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 999 "Про визначення критеріїв віднесення об`єктів державної власності до таких, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави" (999-2010-п) вчинив протиправні дії щодо виключення ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" з переліку об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави; у свою чергу такі протиправні дії відповідача 2 призвели до прийняття Кабінетом Міністрів України незаконної Постанови № 271 в частині приватизації ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" не включено до Переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, затвердженого Законом України "Про перелік об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" (847-14) . Доказів, які б підтверджували зворотне, позивачем до суду не надано. Враховуючи викладене, постанова Кабінету Міністрів України від 12 травня 2015 року № 271 (271-2015-п) "Про проведення прозорої та конкурентної приватизації у 2015-2016 роках" в частині включення до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації у 2015 - 2016 роках ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" відповідає вимогам законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник Генерального прокурора України - Головний військовий прокурор звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 04 жовтня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/367/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2019 року прийнято до свого провадження справу № 826/367/16 та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 жовтня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Саприкіну І.В.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 2015 року № 271 (271-2015-п) "Про проведення прозової та конкурентної приватизації у 2015-2016 роках" затверджено перелік об`єктів державної власності, що підлягають приватизації у 2015 - 2016 роках, згідно з додатком 1.

У вказаний перелік об`єктів державної власності, що підлягають приватизації у 2015 - 2016 роках, включено ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" (код ЄДРПОУ 14309824) у розмірі 94,443% акцій.

ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" не включено до Переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, затвердженого Законом України "Про перелік об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" (847-14) . Доказів, які б підтверджували зворотне, позивачем до суду не надано.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що пропозиція відповідача 2 щодо виключення з переліку об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, ряд підприємств, у тому числі ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів", через незадовільний фінансово-майновий стан є необґрунтованою, оскільки на підтвердження пропозиції надано довідка про фінансово-економічний стан лише за 9 місяців 2011 року. Тобто фінансово-економічний стан за 2012-2015 роки взагалі не досліджувався.

01 жовтня 2019 року від представника Кабінету Міністрів України надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу, в яких обґрунтовуються, зокрема, положення статті 5 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна", а саме зміст повноважень Кабінету Міністрів України щодо здійснення управління об`єктами державної власності, відповідно до яких Кабінет Міністрів України, зокрема приймає за поданням Фонду державного майна України рішення про достроковий продаж пакетів акцій (часток), закріплених у державній власності, або їх частини; погоджує умови приватизації та реструктуризації об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави; затверджує перелік об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави. Також, відповідно до частини шостої статті 5 цього Закону, КМУ затверджує перелік об`єктів державної власності, рішення про приватизацію яких приймаються в порядку, встановленому КМУ. Крім того, наголошує, що пунктом 10 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" (80-19) Кабінету Міністрів України доручено затвердити у двотижневий термін Перелік об`єктів права державної власності, що підлягають приватизації у 2015 році, який забезпечить надходження до Державного бюджету України коштів від приватизації державного майна в розмірі, встановленому цим Законом.

Від інших учасників справи заперечення або відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, в якій зазначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

З такими висновками судів колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).

У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку із неправомірним включенням, на думку позивача, ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації.

Таким чином, цей спір пов`язаний із приватизацією об`єкта державної власності - ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів".

За правилами пункту 2 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України (1798-12) ) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду.

Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.

Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

У справі, що розглядається, оскаржується рішення суб`єкта владних повноважень про включення ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації. Відтак, цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів" у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про включення суб`єкта господарювання до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Важливо, що на момент прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанції у цій справі, Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 01 грудня 2009 року у справі № 21-1506во09, вже була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з подібних правовідносин, а саме спорів пов`язаних з приватизацією державного та комунального майна (крім спорів про приватизацію державного житлового фонду), у тому числі спори про визнання недійсними відповідних актів органів місцевого самоврядування та органів приватизації.

Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 461/9726/14-а, від 29 січня 2019 року у справі № 805/2495/17-а, від 18 червня 2019 року у справі № 826/25126/15 та у постанові Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі 461/1452/16а (2а/461/214/16).

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.

Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов`язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.

Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.

Зокрема, Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів П`єтера Ван Дзіка (Нідерланди), Грет Халлер (Швейцарія), Джефрі Джоуела ( Сполучене Королівство ), Каарло Туорі (Фінляндія); п. 44-50).

Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004 (v022p710-04) ). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України (254к/96-ВР) про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга заступника Генерального прокурора України - Головного військового прокурора підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки спір у цій справі має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України (2747-15) ,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника Генерального прокурора України - Головного військового прокурора задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року скасувати.

Провадження у справі за позовом заступника Генерального прокурора України до Кабінету Міністрів України, Фонду Державного майна України, треті особи ПАТ "Науково-дослідний інститут електромеханічних приладів", Міністерство економічного розвитку і торгівлі України про визнання протиправними дій та скасування постанови закрити.