5017/3333/2012 Про визнання незаконним та недійсним рішення Виконавчого комітету міської ради про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок - 29.04.2015 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 21.10.2014 у справі Господарського суду № 5017/3333/2012 Одеської області за позовом Приватного акціонерного товариства "Одеська кіностудія" до за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Виконавчого комітету Одеської міської ради Фонду державного майна України про визнання частково незаконним та недійсним рішення, а також про зобов'язання вчинити певні дії

в судовому засіданні взяли участь представники:

позивача: Мартиненко А.С., дов. від 31.08.2012 № б/н; відповідача: не з'явились; третьої особи: не з'явились;

У вересні 2012 року Приватне акціонерне товариство "Одеська кіностудія" (далі - Товариство) звернулось до Господарського суду Одеської області з позовною заявою, у якій, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог № б/н від 05.03.2013 (т. 2, а.с. 85), просило:

- визнати незаконним та недійсним рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - Виконком) № 230 від 21.06.2012 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок" в частині пункту 6 додатку № 1 та пункту 6 додатку № 2 до цього рішення;

- зобов'язати Виконком внести зміни до рішення Виконкому № 230 від 21.06.2012 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок", відповідно до яких виключити з нього пункт 6 додатку № 1 та пункт 6 додатку № 2 до цього рішення.

Позовні вимоги Товариство, посилаючись на норми Конституції України (254к/96-ВР) , Цивільного кодексу України (435-15) (далі - ЦК України (435-15) ), Земельного кодексу України (2768-14) (далі - ЗК України (2768-14) ), Господарського кодексу України (436-15) (далі - ГК України (436-15) ), Податкового кодексу України (2755-17) (далі - ПК України (2755-17) ), Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (963-15) та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) , обґрунтовувало тим, що рішення Виконкому від 21.06.2012 № 230 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок" прийнято з порушенням норм законодавства України, у спірній частині порушує його права та охоронювані законом інтереси, оскільки зобов'язує Товариство у місячний термін відшкодувати збитки, заподіяння яких Товариство вважає недоведеним, а їх нарахування - необґрунтованим. Відтак, у спірній частині вказане рішення має бути визнано незаконним та скасовано, а Виконком має внести до нього відповідні зміни.

Справа розглядалась господарськими судами неодноразово.

Під час нового розгляду справи Товариством подано заяву від 09.04.2014 про відмову від позову в частині зобов'язання виконавчого комітету Одеської міської ради внести зміни до рішення Виконкому № 230 від 21.06.2012 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок", відповідно до яких виключити з нього пункт 6 додатку № 1 та пункт 6 додатку № 2 до цього рішення (т. 3, а.с. 177).

Останнім рішенням Господарського суду Одеської області від 02.06.2014 (суддя Зайцев Ю.О.) у задоволені позовних вимог Товариства про визнання незаконним та недійсним рішення Виконкому № 230 від 21.06.2012 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок" в частині пункту 6 додатку № 1 та пункту 6 додатку № 2 до цього рішення відмовлено. В іншій частині позовних вимог Товариства провадження у справі припинено в порядку п. 4 частини першої статті 80 Господарського процесуально кодексу України (далі - ГПК України (1798-12) ).

Відмову в позові мотивовано тим, що Товариство використовує земельні ділянки без належних правових підстав, оскільки жоден з підписаних Одеською міською радою (далі -Рада) та закритим акціонерним товариством "Одеська кіностудія" (далі - ЗАТ "Одеська кіностудія") трьох договорів оренди землі від 18.12.2009 не пройшов державну реєстрацію, а тому у Виконкому були достатні правові підстави для прийняття рішення в оскаржуваній частині про затвердження акту, складеного комісією з визначення розміру збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок. Товариством не обґрунтовано та не доведено належними та допустимими доказами під час розгляду справи наявність порушень законодавства з боку Виконкому під час прийняття рішення в оскаржуваній частині, що є підставою для відмови у задоволенні позову.

Припинення провадження, із посиланням на п. 4 частини першої статті 80 ГПК України, обґрунтовано відмовою Товариства від позовних вимог в цій частині.

Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 21.10.2014 (колегія суддів: Мишкіна М.А., Будішевська Л.О., Бєляновський В.В.) рішення Господарського суду Одеської області від 02.06.2014 в частині відмови у задоволені позову скасовано та прийнято в цій частині нове рішення про задоволення позову. В іншій частині рішення залишено без змін.

Часткове скасування рішення місцевого господарського суду мотивовано недоведеністю обставин самовільного зайняття земельних ділянок, оскільки Товариство є правонаступником всіх прав та обов'язків Державного підприємства "Одеська кіностудія художніх фільмів", якому відповідно до рішення Виконкому від 22.11.1997 № 750 фактично займана Товариством земельна ділянка була надана у постійне користування. Окрім того, Товариство засноване на змішаній формі власності на базі спільного об'єднання майна державної власності та приватної власності юридичної особи і права на зайняту ним земельну ділянку останнє набуло при передачі до його статутного капіталу цілісного майнового комплексу державного підприємства "Одеська кіностудія художніх фільмів". Судом апеляційної інстанції також досліджено та встановлено відсутність усіх елементів складу правопорушення, необхідних для нарахування збитків.

В частині припинення провадження у справі господарський суд апеляційної інстанції погодився із правовою позицією місцевого господарського суду.

Виконком звернувся до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, у якій просить постанову Одеського апеляційного господарського суду від 21.10.2014 скасувати та передати справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. Викладені у касаційній скарзі вимоги Виконком обґрунтовує посиланням на обставини справи, ст. ст. 19, 144 Конституції України, ст. ст. 191, 377 ЦК України, ст. ст. 83, 125, 206 ЗК України, ст. 23, 24 Земельного кодексу Української РСР від 18.12.1990 № 561-ХІІ, ст. 27 ГПК України, ст. 3, 6 Кодексу адміністративного судочинства України та окремі положення Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 (284-93-п) .

Товариство скористалось правом, наданим ст. 111-2 ГПК України та надіслало до Вищого господарського суду України відзив на касаційну скаргу Виконкому, у якому просить залишити її без задоволення, а постанову Одеського апеляційного господарського суду від 21.10.2014 - без змін. Викладені у відзиві вимоги Товариство обґрунтовує тим, що оскаржувана постанова прийнята з урахуванням фактичних обставин справи та у відповідності до законодавства України.

У судовому засіданні 22.04.2015 оголошувалась перерва до 29.04.2015, про що учасники судового процесу були повідомлені належним чином.

Розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали справи, перевіривши правильність юридичної оцінки встановлених фактичних обставини справи, застосування господарськими судами першої та другої інстанцій норм матеріального та процесуального права при прийнятті рішення та постанови, колегія суддів Вищого господарського суду України вважає, що касаційна скарга Виконкому не підлягає задоволенню, враховуючи наступне.

Господарськими судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи встановлено, що:

- рішенням Виконкому від 22.11.1997 "О предоставлении Одесской киностудии художественных фильмов земельного участка, площадью 6,8487 га, по Французскому бульвару, 33" вирішено надати державному підприємству "Одеська кіностудія художніх фільмів" земельну ділянку загальною площею 6,8487 га, що розташована за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 33, яка фактично використовується, у тому числі: земельну ділянку (за проектом відводу 31) площею 5,5639 га - у постійне користування; земельні ділянки (за проектами відводу № № 3,4,5) загальною площею 0,3942 га - у тимчасове довгострокове користування, строком до 10 років, але не пізніше реконструкції Французького бульвару; земельну ділянку (за проектом відводу № 2) площею 0,8906 га - у тимчасове довгострокове користування, строком до 10 років, але не пізніше будівництва Нагорного бульвару;

- за актом приймання-передачі від 21.11.2005 ЗАТ "Одеська кіностудія" прийняло у власність як вклад до статутного фонду цілісний майновий комплекс державного підприємства "Одеська кіностудія художніх фільмів" згідно з описом, разом із всіма правами та обов'язками. Наказом Міністерства культури та туризму України від 14.03.2006 № 116 наказано реорганізувати державне підприємство "Одеська кіностудія художніх фільмів" шляхом його приєднання до ЗАТ "Одеська кіностудія";

- ЗАТ "Одеська кіностудія" засноване на змішаній формі власності на базі спільного об'єднання майна державної власності та приватної власності юридичної особи, є правонаступником всіх прав та обов'язків державного підприємства "Одеська кіностудія художніх фільмів", створеного наказом Міністерства культури і мистецтв України від 20.10.1994 № 424. В подальшому ЗАТ "Одеська кіностудія" було перейменовано в Приватне акціонерне товариство "Одеська кіностудія";

- рішенням Одеської міської ради (далі - Рада) від 16.04.2008 № 2854-V затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та передано ЗАТ "Одеська кіностудія" в оренду земельні ділянки, загальною площею 6,6222 га, розташовані за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 33, для експлуатації та обслуговування будівель і споруд кіностудії", а саме: земельну ділянку площею 5,5375 га в довгострокову оренду терміном на 49 років; земельну ділянку площею 0,3734 га в довгострокову оренду терміном на 10 років, але не пізніше початку організації проходу загального користування в комплексі робіт про прибережно-захисній смузі Чорного моря; земельну ділянку площею 0,7113 га в довгострокову оренду терміном на 10 років, але не пізніше початку реконструкції Французького бульвару;

- пунктом 6.4. вказаного рішення Ради ЗАТ "Одеська кіностудія" було зобов'язано відповідно до чинного законодавства надати на державну реєстрацію документи, що посвідчують право оренди земельної ділянки у термін до 3-х місяців;

- на підставі рішення Ради від 16.04.2008 № 2854-V між Радою та ЗАТ "Одеська кіностудія" 18.12.2009 було укладено три договори оренди землі, стосовно кожної з наданих у користування земельних ділянок. Відповідно до пункту 14.1 вказаних договорів вони набирають чинності після нотаріального посвідчення та державної реєстрації. Жоден з договорів державної реєстрації не пройшов;

- рішенням Виконкому від 11.08.2011 № 564 "Про створення комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" створено комісію з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджено її склад, а також Положення про комісію;

- з підстав невиконання ЗАТ "Одеська кіностудія" рішення Ради від 16.04.2008 № 2854-V, комісією з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам 02.12.2011 було складено Акт, яким визначено розмір збитків, нанесених територіальній громаді м. Одеси в особі Ради у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок її тимчасового зайняття ЗАТ "Одеська кіностудія" та використанням без правовстановлюючих документів у розмірі 5 623 547,67 грн. Розрахунок розміру збитків виконано за період з 01.11.2008 по 01.12.2011;

- 21.06.2012 Виконкомом прийнято рішення № 230, яким затверджено Акти комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних незаконним використанням земельних ділянок, згідно з переліком (додаток № 1) та зобов'язано суб'єктів господарювання (згідно з додатком № 2) сплатити збитки, визначені актами, у місячний термін після прийняття цього рішення. Пунктом 6 у додатку № 2 як суб'єкта, який зобов'язаний сплатити збитки, визначено: ЗАТ "Одеська кіностудія". Згідно пункту 6 додатку № 1 вказаним рішенням затверджено акт комісії від 02.12.2011 з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання ЗАТ "Одеська кіностудія" земельної ділянки, розташованої в м. Одесі, Французький бульвар, 33, в розмірі 5 623 547,67 грн.;

- вважаючи, що рішення Виконкому від 21.06.2012 № 230 не відповідає вимогам законодавства та в спірній частині порушує його права і охоронювані законом інтереси, Товариство звернулось до суду із даним позовом.

Як вже частково зазначалось вище, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, місцевий господарський суд виходив з обставин використання земельних ділянок Товариством без належних правових підстав, а відтак і наявності у Виконкому правових підстав для прийняття рішення про затвердження акту, складеного комісією з визначення розміру збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок.

Скасовуючи рішення місцевого господарського суду в частині відмови у задоволені позовних вимог Товариства та приймаючи у цій частині нове рішення про задоволення позову, господарський суд апеляційної інстанції виходив з недоведеності обставин самовільного зайняття земельних ділянок, оскільки Товариство є правонаступником всіх прав та обов'язків Державного підприємства "Одеська кіностудія художніх фільмів", якому відповідно до рішення Виконкому від 22.11.1997 № 750 земля була надана у постійне користування. Окрім того, Товариство засноване на змішаній формі власності на базі спільного об'єднання майна державної власності та приватної власності юридичної особи і права на зайняту ним земельну ділянку останнє набуло при передачі до його статутного капіталу цілісного майнового комплексу Державного підприємства "Одеська кіностудія художніх фільмів". Судом апеляційної інстанції також досліджено та встановлено відсутність усіх елементів складу правопорушення, необхідних для нарахування збитків.

Перевіривши правильність юридичної оцінки встановлених фактичних обставини справи, застосування господарськими судами першої та другої інстанцій норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого господарського суду України вважає, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає залишенню без змін з нижченаведених підстав.

Предметом спору у даній справі є визнання незаконним та недійсним правового акту індивідуальної дії. При цьому, позовні вимоги заявлено з підстав того, що на думку Товариства, рішення Виконкому прийнято з порушенням норм законодавства, у спірній частині порушує його права та охоронювані законом інтереси, оскільки зобов'язує Товариство у місячний термін відшкодувати збитки, заподіяння яких Товариство вважає недоведеним, а їх нарахування - необґрунтованим.

Відповідно до частини другої статті 77 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.

Згідно зі статтею 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Правовий аналіз наведених вище положень законодавства свідчить про те, що для визнання незаконним та недійсним рішення Виконкому від 21.06.2012 № 230 у спірній частині необхідно встановити невідповідність оскаржуваного рішення Виконкому актам цивільного законодавства та порушення цивільних прав або інтересів Товариства у зв'язку з його прийняттям.

За приписами частини шостої ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

У відповідності до п.п. 1 п. "а" частини першої статті 33 вказаного Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, такі власні (самоврядні) повноваження, як визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки.

Пунктом 3.7. постанови пленуму Вищого господарського суду України від 17.05.2011 року № 6 "Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин" (v0006600-11) роз'яснено, що власники землі та землекористувачі мають право на захист своїх прав шляхом стягнення збитків з особи, яка вчинила неправомірні дії щодо відповідних земельних ділянок, у випадках, встановлених главою 24 Земельного кодексу України (2768-14) , та за процедурою, передбаченою "Порядком визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 N 284 (284-93-п) .

Підстави відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам визначені статтею 156 глави 24 ЗК України (2768-14) , за приписами п. "д" частини першої якої визначено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Відповідно до статті 157 глави 24 ЗК України (2768-14) відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють у тому числі громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Для визначення розміру таких збитків постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 (284-93-п) затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок), у відповідності до якого, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок (п. 1 Порядку). Розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад (п. 2 Порядку). Відшкодуванню підлягають: збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані (абз. 7 п. 3 Порядку). При цьому, неодержаний доход - це доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав.

З вищенаведених положень законодавства вбачається, що Виконком, вважаючи, що Товариством завдано збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження прийняти рішення про затвердження акта комісії щодо визначення розміру збитків, відтак він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством.

Під час нового розгляду справи господарськими судами попередніх інстанцій надавалась оцінка питанню наявності підстав для стягнення збитків з Товариства, наявності у діях Товариства усіх елементів складу цивільного правопорушення для нарахування збитків, однак колегія суддів Вищого господарського суду України зазначає, що вказані питання підлягають дослідженню під час розгляду спору про стягнення збитків. Натомість затверджений спірним рішенням акт є носієм доказової інформації, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Вони можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність дій, в основу яких покладені висновки акта, тоді як, повноваження Виконкому у даному випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи вбачається, що у період з 01.11.2008 по 26.01.2011 Товариство здійснювало плату за землю у формі земельного податку на загальну суму 2 366 624,74 грн., який хоча за своєю правовою природою і відрізняється від орендної плати за землю, однак відповідно до ст. 290.1 ПК України (2755-17) зараховується до місцевого бюджету.

При проведені розрахунку суми нанесених територіальній громаді м. Одеса в особі Ради збитків вказаних платежів враховано не було, у зв'язку із чим затвердження Виконкомом складеного комісією з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Акта на суму 5 623 547,67 грн. є неправомірним.

За таких обставин рішення Виконкому від 21.06.2012 № 230 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок" в частині пункту 6 додатку № 1 та пункту 6 додатку № 2 до цього рішення підлягає визнанню недійсним з наведених вище мотивів. Тому, колегія суддів Вищого господарського суду України приходить до висновку, що господарський суд апеляційної інстанції, хоча і з інших мотивів, проте по суті правильно задовольнив позовні вимоги Товариства у вказаній частині.

При цьому, з урахуванням вищевикладеного та зважаючи на повноту встановлення обставин справи, колегія суддів Вищого господарського суду України не вбачає підстав для направлення справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції з наведених у касаційній скарзі Виконкому мотивів.

Колегія суддів Вищого господарського суду України вважає також правомірним припинення провадження в частині зобов'язання Виконкому внести зміни до рішення Виконкому від 21.06.2012 № 230 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок", відповідно до яких виключити з нього пункт 6 додатку № 1 та пункт 6 додатку № 2 до цього рішення у зв'язку з відмовою Товариства від позовних вимог в цій частині.