9901/283/19 Про визнання протиправним та скасування Указу Президента України про призначення Голови Адміністрації Президента України - 21.08.2019 Прийняття

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Громадської організації "Громадський люстраційний комітет"(далі - ГО "Громадський люстраційний комітет") на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року (суддя Гончарова І. А.) у справі № 9901/283/19 за позовом ГО "Громадський люстраційний комітет" до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи: Міністерство юстиції України, ОСОБА_2, про визнання протиправним і скасування Указу Президента Українита

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У травні 2019 року ГО "Громадський люстраційний комітет" звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просила визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 21 травня 2019 року № 304/2019 "Про призначення ОСОБА_2 Главою Адміністрації Президента України" (далі - Указ).

2. На обґрунтування позову ГО "Громадський люстраційний комітет" зазначила, що Указ є протиправним і підлягає скасуванню, оскільки на підставі пункту 5 частини першої та пункту 1 частини другої статті 3 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII"Про очищення влади" (далі - Закон № 1682-VII (1682-18) ) на ОСОБА_2 розповсюджується заборона обіймати посаду Голови Адміністрації Президента України.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

3. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 29 травня 2019 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) )

4. Судове рішення мотивовано тим, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

5. З огляду на зазначене суд дійшов висновку про те, що оскільки ГО "Громадський люстраційний комітет" не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 Главою Адміністрації Президента України, то Указ, який є актом індивідуальної дії, не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги

6. ГО "Громадський люстраційний комітет" подала апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати судове рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначив, що основними напрямами діяльності ГО "Громадський люстраційний комітет" є: проведення аналізу діяльності осіб, які займають посади в органах державного апарату та судової влади або кандидатів на такі посади на відповідність їх люстраційним критеріям; вивчення правових та організаційних засад проведення процедури люстрації; здійснення громадського контролю за діяльністю органів державного апарату та судової влади, посадових осіб таких органів. Ураховуючи викладене, суд першої інстанції, на думку скаржника, неправомірно відмовив у відкритті провадження у справі, оскільки оскаржуваний Указ порушує законний інтерес позивача, який полягає, зокрема, в тому, що призначення Главою Адміністрації Президента України особи, яка не має права обіймати зазначену посаду, робить нелегітимними рішення, прийняті цією особою у межах повноважень, віднесених до компетенціїГлави Адміністрації Президента України.

8. Крім цього, скаржник вважає, що на стадії прийняття позовної заяви судом здійснюється лише перевірка позовної заяви на відповідність "формальним" вимогам, у тому числі на наявність/відсутність у ній обґрунтування порушення законного інтересу позивача. Наявність у позивача охоронюваного законом інтересу суд може встановити лише на стадії розгляду справи по суті за результатами аналізу спірних правовідносин, дослідження та оцінки всіх у сукупності обставин та доказів, які можуть підтвердити або спростувати факт порушення інтересу.

Позиція інших учасників справи

9. На час розгляду справи відповідач та треті особи відзивів на апеляційну скаргу не надіслали.

Рух апеляційної скарги

10. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО "Громадський люстраційний комітет" та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

11. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

12. Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

13. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

14. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

15. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

16. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

17. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

18. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (v018p710-04) поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

19. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

20. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

21. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої).

22. Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

23. ГО "Громадський люстраційний комітет" оскаржує Указ, яким призначено ОСОБА_2 Главою Адміністрації Президента України. На думку позивача, Указ не відповідає вимогам законодавства, зокрема Закону № 1682-VII (1682-18) , що порушує публічно-правовий порядок функціонування органів, уповноважених на виконання функцій держави, та порушує його законний інтерес стосовно дотримання чинного законодавства у сфері очищення влади посадовими особами Адміністрації Президента України щодо захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні, збереження стану дотримання чинного законодавства посадовими особами Адміністрації Президента України у сфері очищення влади, а відтак порушує законний інтерес позивача щодо об`єктивної оцінки правомірності реалізації повноважень Президента України та діяльності Адміністрації Президента України.

24. На переконання позивача, Указ може бути оскаржений ним до суду на підставі статті 266 КАС України.

25. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

26. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

27. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування

28. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

29. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

30. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

31. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

32. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

33. З огляду на наведені вище положення КАС України (2747-15) та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів, оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Президентом України в результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм права - частини третьої статті 106 Конституції України з урахуванням пункту 2 частини третьої статті 3 Закону України "Про державну службу"; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо призначення ОСОБА_2 на посаду; адресований виключно ОСОБА_2 ; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин між Адміністрацією Президента України й ОСОБА_2 ; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після призначення на посаду.

34. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскільки ГО "Громадський люстраційний комітет" не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 Главою Адміністрації Президента України, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

35. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18.

36. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду також обґрунтовано зауважив, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

37. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про відсутність підстав для відкриття провадження у справі за позовом ГО "Громадський люстраційний комітет" до Президента України Зеленського В. О., треті особи: Міністерство юстиції України, ОСОБА_2, про визнання протиправним і скасування Указу Президента України.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

38. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

39. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

40. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ГО "Громадський люстраційний комітет" задоволенню не підлягає.