510/2198/16-а Про визнання протиправним та скасування рішення районної ради "Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації" - 20.06.2019 Прийняття

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року (суддя Гончарова - Парфьонова О.О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року (судді: Кравченко К.В., Лук`янчук О.В., Стас Л.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ренійської районної ради Одеської області, третя особа - Ренійська районна державна адміністрація Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, -

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Ренійської районної ради Одеської області (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Ренійської районної ради Одеської області №111/14-VІІ від 15 грудня 2016 року "Про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області Білюку С.О.".

В обґрунтування вимог касаційної скарги вказував на протиправне прийняття рішення №111/14-VІІ від 15 грудня 2016 року, посилаючись на те, що Ренійська районна рада Одеської області діяла без достатніх фактичних підстав та з порушенням регламенту районної ради, які б давали можливість дійти обґрунтованого висновку про наявність передумов для висловлення такої недовіри.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов до висновку про дотримання процедури включення до порядку денного засідання чотирнадцятої сесії Ренійської районної ради Одеської області питання про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області, а також дотримання порядку розгляду та вирішення цього питання. При цьому висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації є правом районної ради, яке закріплено Конституцією України (254к/96-ВР) та Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (280/97-ВР) (далі - Закон № 280/97-ВР (280/97-ВР) ), Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV (586-14) (далі - Закон № 586-XIV (586-14) ), які не визначають переліку підстав чи обмежень для висловлення такої недовіри.

Зазначена позиція була підтримана Одеським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року і прийняти нову, якою задовольнити позовні вимоги.

Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві. Зокрема вказує, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення були порушені вимоги Регламенту Ренійської районної ради Одеської області, затвердженого рішенням № 43/07-5 від 11 березня 2016 року в частині порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення.

Скаржник зазначив, що в оскаржуваному рушенні не наведено жодної підстави для висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області.

Позиція інших учасників справи

Відповідач та третя особа відзиву на касаційну скаргу не надали.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 18 липня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року.

15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України (2747-15) ).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Желтобрюх І.Л., (суддя-доповідач)Білоус О.В., Шарапа В.М.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Соколова В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до розпорядження Президента України №708/2015-рп від 10 вересня 2015 року ОСОБА_1 призначено на посаду голови Ренійської районної державної адміністрації Одеської області. До виконання повноважень голови позивач приступив 14 вересня 2015 року.

Розпорядженням Ренійської районної ради Одеської області №69/Р-2016 від 2 грудня 2016 року про скликання чотирнадцятої сесії районної ради сьомого скликання вирішено провести 15 грудня 2016 року пленарне засідання із запрошенням, у тому числі, й голови райдержадміністрації ОСОБА_1 (а.с. 26-27).

Згідно протоколу засідання 14 сесії Ренійської районної ради Одеської області сьомого скликання від 15 грудня 2016 року, до порядку денного депутатом ОСОБА_2 . запропоновано включити питання про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Білюка С.О. Дана пропозиція підтримана 23 депутатами з 32 присутніх, і питання про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації включено до порядку денного сесії під номером 1.

За результатами підрахунку голосів з таємного голосування з питання "Про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 ", лічильною комісією складено протокол, відповідно до якого у таємному голосування взяли участь 32 депутата, з яких 26 проголосували за висловлення недовіри, проти -3, утрималось -2, 1 бюлетень визнано недійсним.

За результатами таємного голосування, Ренійською районною радою було прийнято рішення №111/14-VІІ від 15.12.2016 року "Про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області Білюку С.О.".

Не погоджуючись з таким рішенням суб`єкта владних повноважень, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 118 Конституції України передбачено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

За приписами частини другої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі, зокрема, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради.

Відповідно до статті 34 зазначеного Закону обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та означає гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

В силу пункту 29 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Статтею 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обумовлено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Згідно з частинами третьої, шостої статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Таким чином, питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов`язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.

Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За правилами встановленими частиною першою статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема: затвердження регламенту ради (пункт 5); заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає (пункт 8); заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (пункт 28); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (пункт 29).

Частиною третьою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов`язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56, цього Закону.

За приписами пункту третього частини другої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Пунктом 6 частини другої статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 № 93-IV передбачено право депутата місцевої ради вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Ренійської районної ради № 43/07-5 від 11 березня 2016 року прийнято регламент Ренійської районної ради VII скликання (далі - регламент).

Відповідно до частини першої статті 34 регламенту рішення по пропозиціям про зміни або доповнення в порядку денному ухвалюються більшістю від присутніх на пленарному засіданні.

Згідно з положеннями частини першої статті 47 регламенту рада може прийняти рішення з процедурних питань, без підготовки у постійних комісіях та включення до порядку денного і таке, що не потребує окремого документального оформлення.

В силу частини другої статті 47 регламенту процедурне рішення приймається відразу після обговорення і заноситься до протоколу пленарного засідання Ради, і відповідно до п.п. 3.1. частини першої вказаної статті затвердження порядку денного пленарного засідання, внесення до нього змін (зміна черговості розгляду питань), повернення до формулювання порядку денного є процедурним рішенням.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Враховуючи викладене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо правомірності прийняття оскаружваного рішення, так як при його прийнятті Ренійської районна рада Одеської області діяла на підставі, у межах наданих їй повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням визначеної законодавством процедури його прийняття.

Вищезазначені норми Конституції України (254к/96-ВР) як закону, що має найвищу юридичну силу, не містять жодних застережень щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови адміністрації тощо.

Таким чином, законодавець на найвищому рівні закріпив право ради безпосередньо на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації.

Доводи позивача про те, що питання висловлення йому недовіри не включено до порядку денного засідання сесії Ренійського районної ради VII скликання в порядку, передбаченому регламентом, а внесено безпосередньо в день голосування на пленарному засіданні є необгрунтованими, так як за регламентом рада може прийняти рішення з процедурних питань, без підготовки у постійних комісіях та включення до порядку денного без попереднього документального оформлення.

Посилання скаржника не недотримання відповідачем пункту 4 статті 27, пункту 2 статті 28, статті 29 регламенту є помилковим, так як вказані пункти визначають загальний порядок підготовки проектів рішень до порядку денного сесії. Одночасно регламентом Ренійського районної ради VII скликання передбачена процедура прийняття рішень з процедурних питань, зокрема щодо доповнення порядку денного, без підготовки у постійних комісіях (частина перша статті 34, частин 1-3 статті 47 регламенту). Саме з дотриманням вказаного порядку вирішувалось питання про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області Білюку С.О.

Також необгрунтованими є посилання скаржника на відсутність зазначення в оскаржуваному рушенні підстави для висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області, так як ані в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) , ані в Законі України "Про місцеві державні адміністрації" (586-14) не визначено переліку підстав для висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації та не встановлено будь-яких обмежень щодо висловлення такої недовіри.

При цьому необхідно зазначити наступне.

Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод "оцінки справедливості процесу в цілому" не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. По суті, ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на необхідності з`ясувати, "чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляду у цілому на несправедливий". При цьому, як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.

За принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Як вбачається матеріалів справи, показовим є те, що за прийняття рішення про висловлення недовіри проголосувало 26 депутатів із 32 присутніх.

Тобто, районна рада, як орган місцевого самоврядування, за результатами аналізу ситуації, що склалася, дійшла висновку про неможливість продовження виконання головою держадміністрації ОСОБА_1 своїх обов`язків та вирішила реалізувати передбачене законом право на висловлення йому недовіри. При цьому, таке рішення прийняте повноважним складом районної ради на її пленарному засіданні, як це вимагається Законом України "Про місцеве самоврядування" (280/97-ВР) .

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги позивача Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.