9901/337/19 Про визнання дискримінаційним та незаконним рішення Президента України та зобов`язання вчинити дії - 12.11.2019 Прийняття

суддів Великої Палати Верховного Суду Яновської О.Г., Власова Ю.Л., Гудими Д.А., Лященко Н.П., Ситнік О.М. у справі № 9901/337/19, провадження № 11-885заі19 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2019 року (судді Яковенко М. М., Єресько Л. О., Мельник-Томенко Ж. М., Шевцова Н. В., Шишов О. О.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання дискримінаційним та незаконним рішення Президента України та зобов`язання вчинити дії.

12 листопада 2019 року Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2019 року - без змін.

Вважаємо за необхідне висловити окрему думку по даній справі, виходячи з наступного.

1. Порядок здійснення Президентом України помилування відповідно до п. 27 ч. 1 ст. 106 Конституції України врегульовується Положенням про порядок здійснення помилування (далі - Положення), затвердженим Указом Президента України від 21 квітня 2015 року № 223/2015 (223/2015) .

2. Згідно п.п.11-12 Положення пропозиції Комісіїпри Президентові України у питаннях помилування (далі - Комісія, Комісія у питаннях помилування) за результатами попереднього розгляду клопотань про помилування оформляються протоколом, який підписують голова та секретар Комісії. За результатами попереднього розгляду клопотань про помилування і матеріалів, підготовлених Департаментомз питань громадянства, помилування, державних нагород Офісу Президента України, Комісія вносить Президентові України пропозиції про застосування помилування. Про клопотання, підстав для задоволення яких не знайдено, Комісія доповідає Президентові України.

3. З аналізу вище наведених положень, випливає що в чинному законодавстві відсутня чітка вимога щодо обов`язку Комісії обґрунтовувати та мотивувати прийняті нею рішення.

4. Разом з тим, відсутність такої чіткої вимоги не свідчить про те, що Комісія має право на прийняття необґрунтованих та немотивованих рішень з огляду на наступне.

5. Принцип верховенства права - один з основних правових принципів. Відповідно до ст. 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

6. Принцип верховенства права охоплює не лише змістовний аспект (правового відношення між людиною і державою на засадах визнання людини вищою соціальною цінністю), але й процедурний аспект, який базується на вимогах відповідності правотворчої та правозастосовної практики певним стандартам, наприклад, вимога ясності та несуперечності закону.

7. У своїх рішеннях ЄСПЛ постійно наголошує, що одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності.

8. У широкому розумінні принцип юридичної визначеності являє собою сукупність вимог до організації та функціонування правової системи з метою забезпечення, перш за все, стабільного правового становища індивіда шляхом вдосконалення процесів правотворчості та правозастосування.

9. Принцип юридичної визначеності має різні прояви. Так, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

10. Так, наприклад у п. 108 рішення "Салов проти України" (від 6 вересня 2005 року, заява № 65518/01) ЄСПЛ зауважує, що однією з вимог, яка випливає з вислову "передбачений законом" є передбачуваність відповідних заходів. Та чи інша норма не може вважатись "законом", якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку: він повинен мати можливість - за необхідності за належної правової допомоги - передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія (див., наприклад, Rekvenyi v. Hungary [GC], від 20 травня 1999 року, заява № 25390/94, п. 34, та Feldek v. Slovakia, від 12 липня 2001 року, заява № 29032/95, п. 56). Рівень передбачуваності значною мірою залежить від змісту заходу, сфери, яку він має охопити, а також кількості та статусу тих, до кого він застосовується (див. рішення у справі Groppera Radio AG and others v. Switzerland, від 28 березня 1990 року, заява № 10890/84, п. 68).

11. Водночас, законодавство України про помилування є недосконалим та таким, що має низку суттєвих недоліків. Одним з таких недоліків є відсутність чітко визначеного обов`язку Комісії у питаннях помилування та Президента України обґрунтовувати та мотивувати свої рішення, прийняті за результатами розгляду клопотань про помилування.

12. ЄСПЛ у своїй практиці досить критично висловлюється з цього приводу. Так, наприклад, у рішенні "Петухов проти України (№ 2)" (від 12 березня 2019 року, заява № 41216/13) Суд вважає, що для забезпечення належного розгляду змін і прогресу в реабілітації засудженого до довічного позбавлення волі, якими б значними вони не були, перегляд повинен передбачати або надання обґрунтування органами виконавчої влади, або судовий перегляд, аби уникнути навіть ознаки свавілля (див., наприклад, рішення у справі Matiosaitis and others v. Lithuania, від 23 травня 2017 року, заява № 22662/13, п. 181).

13. ЄСПЛ зазначає, що відсутність у Президента України та підконтрольних йому органів державної влади зобов`язання обґрунтовувати свої рішення за клопотаннями про помилування ще більш обтяжується відсутністю будь-якого судового перегляду цих рішень. За таких обставин здійснення засудженими до довічного позбавлення волі свого права на перегляд їхнього покарання у виді довічного позбавлення волі через президентське помилування не може вважатися захищеним достатніми процесуальними гарантіями (див. рішення у справі Murray v. the Netherlands, від 26 квітня 2016 року, заява № 10511/10, п. 100).

14. ЄСПЛ вважає, що в Україні президентські повноваження щодо здійснення помилування є сучасним еквівалентом королівської прерогативи помилування, яка ґрунтується на принципі гуманності, а не на порядку, заснованому на пенологічних підставах і з належними процесуальними гарантіями, щодо перегляду ситуації засудженого для можливої зміни його покарання у виді довічного позбавлення волі.

15. Разом з тим, попри відсутність чіткого обов`язку щодо необхідності Комісії у питаннях помилування та Президента України обґрунтовувати та мотивувати свої рішення, прийняті за результатами розгляду клопотань про помилування, у відповідності до принципу верховенства права в Україні вимога щодо обґрунтованості та мотивованості правозастосовних рішень повинна застосовуватись до усіх адміністративних актів органів публічної влади, в тому числі, і до Комісії та Президента України.

16. Тим більше, що пунктом 9 зазначеного Положення про порядок здійснення помилування визначено, що під час розгляду клопотання про помилування Комісією враховуються: ступінь тяжкості вчиненого злочину, строк відбутого покарання, особа засудженого, його поведінка, щире каяття, стан відшкодування завданого збитку або усунення заподіяної шкоди, сімейні та інші обставини; думка адміністрації установи виконання покарань або іншого органу, який виконує покарання, спостережної комісії, служби у справах дітей, місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, громадських об`єднань та інших суб`єктів про доцільність помилування.

17. Тож, Комісія, постановляючи рішення про наявність підстав для задоволення клопотання про помилування або про його відхилення, має оцінити чітко визначені нормативно обставини, що підкріплюють або спростовують аргументи заявника щодо прийняття рішення про його помилування.

18. Конструкція побудови відповідних адміністративних актів органів публічної влади повинна буди однаковою: аргументовані висновки, до яких прийшов правозастосовний орган, повинні ґрунтуватися на фактах, встановлених при здійсненні діяльності в межах компетенції відповідного органу, посиланнях на вказані факти та їхню оцінку, обґрунтуваннях вибору застосованих норм права та їхньому тлумаченні.

19. Під час вирішення питання про перевірку судом обґрунтованості мотивів, з яких Комісія у питаннях помилування дійшла відповідного висновку, доцільно керуватися ч. 2 ст. 2 КАСУ, згідно з якою у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи вони прийняті (вчинені): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. На нашу думку, суд має перевіряти обґрунтованість лише тих підстав або мотивів у разі відхилення Комісією клопотання про помилування засудженої особи, які покладені суб`єктом владних повноважень в основу рішення, що оскаржується. Тому не лише відсутність підстав або мотивів в рішенні Комісії можуть стати предметом розгляду Верховним Судом, але й неправильність застосування таких підстав та помилковість зазначених у рішенні мотивів, якими керувалася Комісія під час прийняття рішення про відмову у задоволенні клопотання про помилування.

21. Отже, перевірка судом підстав або мотивів відхилення клопотання про помилування засудженої особи, які зазначені або не зазначені у відповідному рішенні Комісії, що оскаржується в судовому порядку, знаходиться в межах предмета перевірки судом в адміністративній справі.

Таким чином, на підставі викладеного вважаємо, що Велика палата Верховного Суду мала зобов`язати Президента України та Комісію у питаннях помилування надати ОСОБА_1 обґрунтоване та мотивоване рішення, прийняте за результатами розгляду його клопотання про помилування.