826/608/17 Про зобов'язання міської ради розглянути клопотання про виділення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста з наданням мотивованого рішення за результатами розгляду вказаного клопотання - 15.03.2019 Прийняття

1. У січні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради, в якому просила зобов'язати відповідача розглянути клопотання про виділення земельної ділянки, орієнтовною площею до 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Києва у порядку та строки, передбачені ст. 118 Земельного кодексу України з наданням мотивованого рішення за результатами розгляду вказаного клопотання.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що виходячи з положень ст. 118 Земельного кодексу України, ч. 1 ст. 2 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" зазначене клопотання відповідач мав винести на розгляд пленарного засідання і за результатами його розгляду прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність або відмову у її наданні.

Позивач також зазначила, що не розглянувши клопотання відповідно до норм чинного законодавства України, відповідачем порушено норми Закону України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) , Земельного кодексу України (2768-14) , Закону України "Про інформацію" (2657-12) .

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено; зобов'язано Київську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_3 про виділення земельної ділянки орієнтовною площею до 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Києва у порядку та строки, передбачені ст. 118 Земельного кодексу України.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Київська міська рада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

5. Ухвалою Верховного Суду від 08 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

6. Ухвалою Верховного Суду від 11 березня 2019 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

7. Станом на 15 березня 2019 року відзив на касаційну скаргу від позивача до Верховного Суду не надходив.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що 23 вересня 2016 року ОСОБА_3 (довіритель) уклала з ОСОБА_5 (повіреним) договір доручення №48/09/16-цсм, згідно з яким довіритель доручив повіреному вчинити від імені та за рахунок довірителя дії з реалізації прав чи захисту інтересів останнього, зокрема: підготувати від імені та в інтересах довірителя об'єктивне та обґрунтоване звернення до компетентного органу, що має на меті реалізацію довірителем права на земельну ділянку, згідно ст. 116, 118 ЗК України, з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку.

9. 02 листопада 2016 року ОСОБА_5 звернувся в інтересах та від імені довірителя до Київської міської ради з клопотанням та доданими матеріалами, в якому просив:

1) в порядку реалізації гарантованого права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки визначити без погодження та виділити земельну ділянку орієнтовною площею до 0,10 га в межах міста Києва з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд;

2) надати дозвіл на розробку проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки орієнтовною площею до 0,10 га в межах міста Києва, передачі безоплатно її у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в межах міста Києва;

3) розглянути це питання на сесії ради у встановлений законодавством місячний термін з прийняттям об'єктивного і обґрунтованого рішення;

4) повідомити про прийняте рішення шляхом направлення на його адресу копії витягу з рішення сесії.

10. Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом від 05 грудня 2016 року № 057027-08/В-13028-13141 за дорученням КМДА від 04 листопада 2016 року № 08/В-13028 повідомив позивача про розгляд клопотання, зазначивши, що відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України та Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві (далі - Порядок), затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 лютого 2013 року № 63/9120 (зі змінами та доповненнями), громадяни, зацікавлені в одержанні земельної ділянки у межах м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) подають безпосередньо до Київської міської ради клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а також вказано перелік потрібних документів, які мають бути додані до клопотання.

11. Отже, клопотання позивача по суті не розглянуто, оскільки до нього не було додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

12. Не погоджуючись з діями відповідача щодо розгляду клопотання у відповідності до норм чинного законодавства України, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги позивача шляхом зобов'язання Київської міської ради розглянути клопотання ОСОБА_3 про виділення земельної ділянки, орієнтовною площею до 0,10 га, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Києва у порядку та строки, передбачені ст. 118 Земельного кодексу України, виходив з того, що заява позивача про виділення земельної ділянки розглянута неповноважним органом.

14. Такі висновки суду першої інстанції були зроблені з посиланням на ст. 9, 116, 118 Земельного кодексу України, ст. 26, 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року № 182/342.

15. Суди попередніх інстанцій, проаналізувавши зазначені норми, зазначили, що Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати висновки щодо надання земельних ділянок в установленому законом порядку та з посиланням на правову позицію, висловлену Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-358а13, дійшли висновку, що рішення про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), приймають виключно органи, визначені в ст. 118 Земельного кодексу України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. У касаційній скарзі скаржник, зазначає, що делегував повноваження щодо розгляду клопотань про надання безоплатно у власність земельних ділянок та виготовлення проектів рішень Департаменту земельних ресурсів, який на момент подання позивачем клопотання був структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Повноваження на розгляд вказаних клопотань Департамент має відповідно до рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року № 63/9120 "Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві" (далі - Тимчасовий порядок) та згідно Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року № 182/342, які на момент розгляду клопотання позивача були чинними.

17. Департамент земельних ресурсів за результатами опрацювання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою розробляє проект рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою із зазначенням орієнтовного розміру та меж земельної ділянки (або проект рішення про відмову у наданні такого дозволу), який розглядається Київською міською радою в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради, та у строк, встановлений законодавством.

Подане позивачем клопотання не відповідало вимогам Земельного кодексу України (2768-14) та положенням Тимчасового порядку, воно по суті Департаментом земельних ресурсів не розглядалось, а тому не було винесено на розгляд Київської міської ради.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.

19. Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Частиною 1 ст. 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

22. Відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

23. Згідно ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

24. Частиною 9 ст. 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

25. Відповідно до ч. 10 ст. 118 Земельного кодексу України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

26. Згідно ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, серед інших, вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

27. Підпунктом 8 п. б ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

28. Частиною 2 ст. 118 та ч. 2 ст. 140 Конституції України встановлено, що особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

29. Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ" (401-14) визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України (254к/96-ВР) та законів України.

30. Офіційне тлумачення окремих положень цього Закону надав Конституційний Суд України, зокрема, Рішенням від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003, у якому зазначено, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київраді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.

31. Відповідно до пп. 3.11 п. 3 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року № 182/342, розробляє в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, готує та подає розпорядження Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб.

32. Згідно ч. 3 ст. 6 Тимчасового порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 лютого 2013 року № 63/9120 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин), Департамент земельних ресурсів за результатами опрацювання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, а також висновку Департаменту містобудування та архітектури щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації або ситуації та щодо наявних містобудівних умов і обмежень, який надається у випадках, передбачених цим Порядком, розробляє проект рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою із зазначенням орієнтовного розміру та меж земельної ділянки (або проект рішення про відмову у наданні такого дозволу), який розглядається Київською міською радою в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради, та у строк, встановлений законодавством.

33. Отже, з аналізу зазначених норм слідує, що Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) уповноважений розробляти в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради щодо надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою або проекти рішень про відмову у наданні такого дозволу. Водночас рішення про виділення та передачу у власність земельної ділянки приймають виключно органи, визначені ст. 118 Земельного кодексу України.

34. Як свідчать матеріали справи, позивач звернувся до Київської міської ради з відповідним клопотанням про виділення йому земельної ділянки. Проте, в порушення вимог ст. 118 Земельного кодексу України, жодного рішення за результатами розгляду вказаного клопотання у встановлений законодавством місячний строк Київською міською радою прийнято не було.

35. Слід також зазначити, що у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а (провадження № К/9901/7504/18) Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку (п. 69).

36. За вказаних обставин, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку про необхідність задоволення позовних вимог позивача шляхом зобов'язання Київської міської ради розглянути клопотання ОСОБА_3 про виділення земельної ділянки орієнтовною площею до 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Києва у порядку та строки, передбачені ст. 118 Земельного кодексу України.

37. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 10 грудня 2013 року у справі № 21-358а13, від 07 червня 2016 року у справі № 21-1391а16), Верховним Судом у постанові від 27 березня 2018 року у справі № 463/3375/15-а (адміністративне провадження № К/9901/15205/18) та від 18 липня 2018 року у справі № 826/1093/17 (адміністративне провадження № К/9901/31745/18).

38. Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів про задоволення позовних вимог позивача.

39. Оцінюючи наведені в касаційній скарзі доводи, колегія суддів зазначає, що, вони дублюють позицію Київської міської ради, викладену в апеляційній скарзі. Всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, скаржником у касаційній скарзі не зазначено.

40. Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.