П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 червня 2019 року

м. Київ

Справа № 359/3132/16-а

Провадження № 11-332апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Громадської організації "Садівницьке товариство "СТАРЗ" (далі - ГО "СТ "СТАРЗ") до Бориспільської районної державної адміністрації Київської області (далі - Райдержадміністрація), Управління Держгеокадастру у Бориспільському районі Київської області (далі - Управління Держгеокадастру), третя особа - Гнідинська сільська рада Бориспільського району Київської області (далі - Сільрада), про визнання ГО "СТ "СТАРЗ" користувачем земельної ділянки та зобов`язання провести інвентаризацію земельної ділянки

за касаційною скаргою ГО "СТ "СТАРЗ"на ухвалу та постанову Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року (суддя Дудін С. О.) та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року (судді Кузьменко В. В., Василенко Я. М., Степанюк А. Г.),

УСТАНОВИЛА:

ГО "СТ "СТАРЗ" звернулась до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просила:

- визнати ГО "СТ "СТАРЗ" землекористувачем земельної ділянки загальною площею 20,9 га відповідно до державного акта від 1988 року серії Б №017665 на право постійного користування земельною ділянкою з моменту державної реєстрації ГО "СТ "СТАРЗ";

- зобов`язати Райдержадміністрацію ухвалити рішення щодо проведення інвентаризації земельної ділянки ГО "СТ "СТАРЗ", яка перебуває у фактичному користуванні;

- зобов`язати Управління Держгеокадастру провести інвентаризацію земельної ділянки ГО "СТ "СТАРЗ", визначивши точний розмір земельної ділянки, яка перебуває у фактичному користуванні, та внести відповідні зміни до державного земельного кадастру;

- зобов`язати Управління Держгеокадастру провести роботи щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) відповідно до державного акта від 1988 року серії Б №017665 на право постійного користування землею та внести відповідні зміни до державного земельного кадастру.

Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 31 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року, закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання ГО "СТ "СТАРЗ" землекористувачем земельної ділянки загальною площею 20,9 га, відповідно до державного акта від 1988 року серії Б №017665 на право постійного користування земельною ділянкою, з моменту державної реєстрації ГО "СТ "СТАРЗ" у зв`язку з тим, що вказані позовні вимоги не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Київський окружний адміністративного суду постановою від 31 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року, відмовив у задоволенні адміністративного позову в решті позовних вимог.

ГО "СТ "СТАРЗ" подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення цих судів і прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити. Водночас ГО "СТ "СТАРЗ" просить скасувати ухвали Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року про закриття провадження у справі та Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року про залишення без змін ухвали суду першої інстанції у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції.

На обґрунтування касаційної скарги позивач наводить доводи, аналогічні доводам позовної заяви та зазначає, що суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, не дослідив усі обставини і докази щодо права постійного користування земельною ділянкою ГО "СТ "СТАРЗ" та безпідставно закрив провадження у цій частині його позовних вимог.

Також ГО "СТ "СТАРЗ" не погоджується із висновками судів про відсутність підстав для задоволення інших його позовних вимог, зокрема щодо зобов`язання проведення інвентаризації земельної ділянки та встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі.

Позивач у касаційній скарзі зазначає, що постановою Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2014 року у справі № 810/2335/14, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2014 року, було визнано неправомірними дії Відділу земельних ресурсів в Бориспільському районі Київської області, правонаступником якого є Управління Держземагенства в Бориспільському районі Київської області, щодо внесення записів до державного акта від 1988 року серії Б № 017665 на право постійного користування земельною ділянкою площею 17,4 га щодо рішення виконавчого комітету Сільради від 28 січня 1994 року про виділення дирекції будівництва КІВЦ та товариству "Київ СТАРЗ" у користування земельної ділянки площею 2,3 га та рішення від 27 лютого 1995 року про надання земельної ділянки ТОВ "Київ СТАРЗ" для розміщення колективних садів площею 17,4 га.

У зв?язку з цим ГО "СТ "СТАРЗ" було позбавлено права користування земельними ділянками, на яких розміщені 150 ділянок його членів, 95 % з яких є приватною власністю кожного.

Позивач звернувся до Райдержадміністрації із заявою про надання дозволу на проведення інвентаризації землі загального користування, однак відповідач відмовив у задоволенні цієї заяви через відсутність у ГО "СП "СТАРЗ" правовстановлюючих документів на землю.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 січня 2017 року відкрив касаційне провадження у справі за скаргою позивача, копії касаційної скарги скерував учасникам справи з установленням строку для подання заперечень на неї.

2 квітня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 квітня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши за матеріалами справи наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від

4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній нас прийняття оскаржених рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Судами встановлено, що як убачається з протоколу загальних зборів членів ГО "СТ "СТАРЗ" від 25 квітня 1993 року розпорядженням Представника Президента України в Бориспільському районі Київської області був зареєстрований статут товариства.

Згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб -підприємців ГО "СТ "СТАРЗ" 25 листопада 1993 року була взята на облік як платник податків.

Розпорядженням Райдержадміністрації від 30 вересня 1998 року № 434 голові Райдержадміністрації було рекомендовано видати розпорядження про перереєстрацію статуту ГО "СТ "СТАРЗ".

Відповідно до пункту 1.4 статуту ГО "СТ "СТАРЗ" - це товариство створено у 1993 році, здійснює свою діяльність на земельній ділянці, наданій у безстрокове користування для організації колективного саду розпорядженням голови Райдержадміністрації від 30 вересня 1998 року № 434 загальною площею 17,4 га, з них: земельні ділянки - 8,4 га, дороги та зони відчуження - 9,0 га, розташованої в Бориспільському районі Київської області. Кількість ділянок - 70, розмір ділянок від 0,075 до 0,12 га.

Позивач стверджує, що право користування земельними ділянками виникло у нього на підставі державного акта від 1988 року серії Б №017665.

Київський окружний адміністративний суд постановою від 20 травня 2014 року у справі № 810/2335/14, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2014 року та Вищого адміністративного суду України від 29 жовтня 2015 року, визнав неправомірними дії Відділу земельних ресурсів в Бориспільському районі Київської області щодо внесення записів до державного акта від 1988 року серії Б № 017665 на право постійного користування земельною ділянкою площею 17,4 га щодо рішення виконавчого комітету Сільради від 28 січня 1994 року про виділення дирекції будівництваКІВЦ та ТОВ "Київ СТАРЗ" у користування земельної ділянки площею 2,3 га та рішення від 27 лютого 1995 року про надання земельної ділянки ТОВ "Київ СТАРЗ" для розташування колективних садів площею 17,4 га.

ГО "СТ "СТАРЗ" звернулась до Райдержадміністрації із заявою про проведення інвентаризації земель загального користування, які перебувають у постійному користуванні позивача, проте відповідач листом від 21 серпня 2014 року № 7-46-2521 відмовив у видачі дозволу на проведення інвентаризації у зв?язку з відсутністю у позивача правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 17,4 га.

Вказані обставини стали підставою для звернення позивача до суду.

Відповідно до частин першої та другої статті 116 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу

Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Так, статтею 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачено, що суди розглядають в порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог про визнання за ГО "СТ "СТАРЗ" права постійного користування земельною ділянкою площею 20,9 га, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, з яким погодився й апеляційний суд, що оскільки спір стосується права користування позивачем земельною ділянкою, він має вирішуватися в залежності від суб`єктного складу учасників судового процесу в порядку цивільного чи господарського судочинства.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погоджується з ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року, про закриття провадження у справі, оскільки позовні вимоги про визнання права постійного користування земельною ділянкою не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки є спір про цивільне право.

Відповідно до статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки ухвали Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року прийняті з дотриманням норм процесуального права, а доводи скаржника не спростовують правових висновків судів, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги в частині скасування цих рішень.

Водночас, як убачається зі змісту позовної заяви та встановлених судом обставин, визнання за ГО "СТ "СТАРЗ" права постійного користування земельною ділянкою є основною позовною вимогою у цій справі. Інші позовні вимоги щодо зобов?язання ухвалити рішення про проведення інвентаризації земельної ділянки ГО "СТ "СТАРЗ", яка перебуває у фактичному користуванні позивача, та про зобов?язання провести таку інвентаризацію, встановити межі земельних ділянок в натурі і внести відповідні зміни до державного земельного кадастру, є похідними позовними вимогами, оскільки пов`язані із реалізацією позивачем права користування земельною ділянкою.

Крім того, судами встановлено та убачається із матеріалів справи, що на земельній ділянці ГО "СТ "СТАРЗ" розміщені приватні земельні ділянки його членів, тобто у третіх осіб виникло речове право на земельні ділянки на підставі державних актів на право власності.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Отже, у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки є спір про цивільне право.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних правовідносинах викладений у постанові Верховного Суду України від 9 грудня

2014 року у справі № 21-308а14, і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступити від цього висновку.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а з огляду на суб`єктний склад сторін має вирішуватися за правилами господарського чи цивільного судочинства.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій щодо підсудності спору в частині зобов?язання ухвалити рішення про проведення інвентаризації земельної ділянки ГО "СТ "СТАРЗ", яка перебуває у фактичному користуванні позивача, та про зобов?язання провести таку інвентаризацію, встановити межі земельних ділянок в натурі та внести відповідні зміни до державного земельного кадастру, є помилковими.

Відповідно до статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Пунктом 5 частини першої статті 349 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, постанова Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року про залишення постанови суду першої інстанції без змін, підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

За частиною шостою статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 349, 350, 354, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Громадської організації "Садівницьке товариство "СТАРЗ" задовольнити частково.

2. Ухвали Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 рокузалишити без змін.

3. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року про залишення постанови суду першої інстанції без змін скасувати.

4. Провадження у справі за позовом Громадської організації "Садівницьке товариство "СТАРЗ" до Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, Управління Держгеокадастру у Бориспільському районі Київської області, третя особа - Гнідинська сільська рада Бориспільського району Київської області, про визнання Громадської організації "Садівниче товариство "СТАРЗ" користувачем земельної ділянки та зобов`язання провести інвентаризацію земельної ділянки- закрити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.