227/675/17 Про визнання протиправним та скасування рішення сільської ради - 09.11.2018 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області, третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю "Агродобробут" про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "Агродобробут" на постанову Добропільського міськрайонного суду Донецької області в складі судді Мицишин Л.С. від 15 травня 2017 року і ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Василенко Л.А., Гайдара А.В., Компанієць І.Д. від 12 липня 2017 року,

В С Т А Н О В И В:

В березні 2017 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області, третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю "Агродобробут" про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просила суд: скасувати рішення Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 25 січня 2017 року № VII/19-9.

Позовні вимоги мотивовано тим, що рішенням Ганнівської сільської ради від 23 листопада 2017 року № VII/18-6, № VII/18-7, № VII/18-8 ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення городництва. Рішенням Ганнівської сільської ради Добропільського району від 25 січня 2017 року № VII/19-9 відмінені вищезазначені рішення і вирішено вважати їх недійсними. Позивачка вказує, що вимоги ст. 12 ЗК України та ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" не містять підстави для скасування рішення сільської ради з тих мотивів, що наявність вільних земельних ділянок не відображена на сайті сільської ради, тому вважає вказану підставу для відмови надуманою.

Постановою Добропільського міськрайонного суду Донецької області від 15 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 25 січня 2017 року № VII/19-9 "Про відміну рішення щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою".

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач - суб'єкт владних повноважень вчинив дії, які не узгоджуються з законністю способу реалізації наданих повноважень та у спосіб, що не передбачені Конституцією та законами України.

Не погоджуючись з постановою Добропільського міськрайонного суду Донецької області від 15 травня 2017 року та ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року про задоволення позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, товариство з обмеженою відповідальністю "Агродобробут" звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не встановили дійсної нумерації рішень, що приймались відповідачем із земельних питань позивачки, не звернули уваги на те, що позивачка не приступила до виконання спірного рішення, а також на відсутність належних доказів того, що спірне рішення відповідача було опубліковано на сайті ради.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 227/675/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів" встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України (2747-15) від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О. від 08 серпня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Агродобробут" на постанову Добропільського міськрайонного суду Донецької області від 15 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року за позовом ОСОБА_2 до Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області, третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю "Агродобробут" про визнання протиправним та скасування рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те що, рішеннями Ганнівської сільської ради від 23 грудня 2016 року № VII/18-6, № VII/18-7, № VII/18-8 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення городництва ОСОБА_2" надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення городництва орієнтовною площею - 10,0 га, 10,0 га та 6,0 га відповідно, із земель сільськогосподарського призначення комунальної форми власності, які перебувають у запасі сільської ради.

25 січня 2017 року Ганнівська сільська рада прийняла рішення № VII/19-9 "Про відміну рішення щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою", яким скасовані рішення Ганнівської сільської ради від 23 грудня 2016 року № VII/18-6, №VII/18-7, №VII/18-8 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення городництва" і вирішено вважати їх недійсними, у зв'язку з тим, що рішення були прийняті з порушенням чинного законодавства (наявність вільних земельних ділянок не виставлені на сайті сільської ради).

Також судами встановлено наявність іншого за змістом рішення Ганнівської сільської ради від 25 січня 2017 року № VII/19-9, яким скасовано рішення Ганнівської сільської ради № VII/18-6, № VII/18-7, № VII/18-8, однак від 23 листопада 2016 року, у зв'язку з тим, що рішення були прийняті з порушенням ст. 16 Закону України "Про оренду землі".

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування приймають рішення в межах компетенції, встановленої законом.

Підставами для визнання акта недійсним (протиправним) є невідповідність його вимогам чинного законодавства або визначеній законом компетенції органу, який цей акт прийняв.

Європейський суд з прав людини, розглядаючи справу "Рисовський проти України" (заява №29979/04), 20 жовтня 2011 року підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування".

У п.п.70-71 Рішення по справі "Рисовський проти України" (Заява № 29979/04) рішення від 20 жовтня 2011 року, остаточне від 20/01/2012, Європейський Суд зазначив, що:

"70. Аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, Суд підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII)."

Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати

Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (далі Рішення) у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46 частин 1, 10 ст. 59 Закону № 280/97-ВР (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вирішив, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України (254к/96-ВР) та законами України.

У п. 5 цього Рішення зазначено те, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Відповідно до ч. 3 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

На думку касаційного суду, скасування прийнятих рішень органом місцевого самоврядування можливе з підстав перелічених вище, якщо при прийнятті рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орган місцевого самоврядування помилився чи цьому сприяли дії інших осіб, але за умови, що між сторонами не виникли правовідносини пов'язані з реалізацією прийнятих рішень.

Касаційний суд вважає. що підстави передбачені ч. 3 ст. 123 ЗК України, за яких можливе скасування попереднього рішення ради, відсутні та відповідачем не наведені.

Голова Ганнівської сільської ради в суді першої інстанції ствердила, що секретарем сільської ради при виготовленні оскаржуваного рішення, була допущена технічна помилка у даті відмінених рішень, і в підставі їх відміни. Після виявлення даної помилки, вона була виправлена. Помилка виправлена без скликання сесії та голосування за це. Голова ради запевняє, що вірною підставою для відміни рішень слід вважати порушення ст. 16 Закону України "Про оренду землі" під час прийняття рішень сесії Ганнівської сільської ради від 23 грудня 2016 року.

Суд касаційної інстанції оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій з цього приводу вважає, що така практика в роботі органу місцевого самоврядування, зокрема, Ганнівської сільської ради, є неприпустимою, так як сільська рада як і інші органи місцевого самоврядування зобов'язана дотримуватись норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) в яких йде мова про наступне.

Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч. 1, 2, 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні акти та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Судами попередніх інстанцій вірно з'ясовано, що 25 січня 2017 року Ганнівська сільська рада прийняла рішення № VII/19-9 "Про відміну рішення щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою", яким скасовані рішення Ганнівської сільської ради від 23 грудня 2016 року (як зазначено у рішенні) № VII/18-6, №VII/18-7, №VII/18-8 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення городництва" і вирішено вважати їх недійсними, у зв'язку з тим, що рішення були прийняті з порушенням чинного законодавства (наявність вільних земельних ділянок не виставлені на сайті сільської ради).

З цього приводу касаційний суд звертає увагу на те, що, приймаючи оскаржуване рішення, Ганнівська сільська рада діяла всупереч вимог ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", якою за жодних умов не передбачено повноважень органу місцевого самоврядування щодо визнання недійсними своїх рішень.

Вказане, на переконання суду касаційної інстанції, є достатньою та самостійною підставою для скасування прийнятого з порушеннями чинного законодавства рішення органу місцевого самоврядування, яким визнано недійсним рішення цього ж органу.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій та доводів касаційної скарги про інше за змістом рішення Ганнівської сільської ради від 25 січня 2017 року № VII/19-9, яким скасовано рішення Ганнівської сільської ради № VII/18-6, № VII/18-7, № VII/18-8 від 23 листопада 2016 року, у зв'язку з тим, що рішення були прийняті з порушенням ст. 16 Закону України "Про оренду землі", касаційний суд звертає увагу на те, що вказане рішення не було предметом оскарження в межах позову з яким позивачка зверталась до суду.

З огляду на позовні вимоги позивачки, дослідженню підлягали передумови прийняття рішення Ганнівської сільської ради від 25 січня 2017 року № VII/19-9, яким скасовані рішення Ганнівської сільської ради від 23 грудня 2017 року № VII/18-6, №VII/18-7, №VII/18-8 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення городництва" і вирішено вважати їх недійсними, у зв'язку з тим, що рішення були прийняті з порушенням чинного законодавства (наявність вільних земельних ділянок не виставлені на сайті сільської ради), процедура прийняття та оприлюднення цього рішення, і судами попередніх інстанцій вірно встановлено те, що при прийняті вищевказаного рішення відповідач діяв всупереч повноваженням, що передбачені чинним законодавством.

У зв'язку з цим касаційний суд звертає увагу на те, що питання правомірності внесення виправлень чи змін до рішення Ганнівської сільської ради від 25 січня 2017 року № VII/19-9 не входить до предмета доказування у даній справі, оскільки позивачка вказує яким саме рішенням та якого змісту відповідача порушено її права і оцінку дій позивача при прийнятті цього рішення дано судом вище.

При цьому суд зазначає, що виправлення описок чи помилок органом місцевого самоврядування у прийнятих рішеннях, шляхом зміни змісту попереднього рішення суперечить принципу правової визначеності та є неприпустимим.

Також касаційний суд звертає увагу на те, що суди попередніх інстанцій правильно дали оцінку правовідносинам, що виникли між позивачкою та відповідачем з приводу відміни органом місцевого самоврядування свого ж рішення щодо надання дозволу позивачці на розробку проектів землеустрою, і наявність двох різних за змістом рішення відповідача з цього приводу на законність та обґрунтованість висновків судів першої та апеляційної інстанції не впливає, оскільки суди правильно встановили, яке саме рішення було прийнято відповідачем.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.