704/445/17 Про визнання протиправним рішення про звільнення з міської ради, поновлення на посаді начальника загального відділу апарату управління міської ради, стягнення заробітної плати за вимушений прогул та відшкодування моральної шкоди - 08.11.2018 Прийняття

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 листопада 2018 року

Київ

справа №704/445/17

провадження №К/9901/3433/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу № 704/445/17

за позовом ОСОБА_1 до Тальнівської міської ради Тальнівського району Черкаської області про визнання протиправним рішення, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за вимушений прогул та відшкодування моральної шкоди, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тальнівського районного суду Черкаської області від 15 серпня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Міщенко К.М., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Вівдиченко Т.Р., суддів: Лічевецького І.О. Твердохліб В.А.

І. Суть спору

1. Позивачка ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Тальнівської міської ради Тальнівського району Черкаської області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:

1.1. Визнати незаконним та скасувати розпорядження Тальнівського міського голови від 09 березня 2017 року № 66-Рк;

1.2. Поновити на посаді начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету з 10 березня 2017 року;

1.3. Стягнути з відповідача середню заробітну плату за період вимушеного прогулу з 10 березня 2017 року по день фактичного поновлення на посаді;

1.4. Стягнути з відповідача 50 000,00 гривень моральної шкоди;

1.5. Допустити постанову до негайного виконання в частині поновлення на посаді начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету з 10 березня 2017 року;

1.6. Стягнути з Тальнівської міської ради на користь позивача витрати по сплаті судового збору в сумі 1 280 гривень.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

2. Позивачка свою трудову діяльність в Тальнівській міській раді, розпочала з 2005 року на посаді архіваріуса.

2.1. 13 січня 2007року розпорядженням міського голови № 7-Рк ОСОБА_1 було призначено на посаду начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету.

2.2. Розпорядженням міського голови від 09 березня 2017 року № 66-Рк ОСОБА_1 було звільнено з посади начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради, відповідно до статті 7 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України (322-08) ).

2.3. 08 серпня 2017 року розпорядженням Тальнівського міського голови № 158-Р було скасовано розпорядження № 66-Рк від 09 березня 2017 року та, зокрема, доручено начальнику відділу організаційно-кадрової роботи ОСОБА_3 з'ясувати наміри ОСОБА_1 щодо оформлення трудових відносин та наявність підстав неявки на робоче місце.

2.4. 04 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернулась із письмовою заявою про поновлення на попередньому місці роботи. Заява була розглянута, та визнана такою, що підлягає задоволенню. Позивачка повинна була приступити до виконання покладених на неї обов'язків.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Постановою Тальнівського районного суду Черкаської області від 15 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що на час розгляду справи судом, оскаржуване розпорядження було скасоване відповідачем. А позовні вимоги стосовно поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу є похідними від позовної вимоги визнання незаконним та скасування розпорядження.

4.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог щодо стягнення моральної шкоди, суд першої інстанції виходив із змісту статті 237? КЗпП України (322-08) , а також п.4 Постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди" (v0004700-95) . Відповідно до якого у позовній заяві про відшкодування моральної (немайнової) шкоди має бути зазначено, в чому полягає ця шкода, якими неправомірними діями чи бездіяльністю її заподіяно позивачеві, з яких міркувань він виходив, визначаючи розмір шкоди, та якими доказами це підтверджується. Суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачкою не надано належних та допустимих доказів на підтвердження того, що діями або бездіяльністю Тальнівської міської ради заподіяно моральну шкоду, наявності причинно-наслідкового зв'язку між протиправною поведінкою та нанесеною шкодою; яким чином позивачка оцінила заподіяну їй шкоду та з чого при цьому виходила. Крім застосування принципу вини при вирішенні спорів про відшкодування шкоди необхідно виходити з того, що шкода підлягає відшкодуванню за умови безпосереднього причинного зв'язку між неправомірними діями особи, яка завдала шкоду і самою шкодою.

5. Таку позицію Тальнівського районного суду Черкаської області підтримав і Київський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

IV. Касаційне оскарження

6. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким частково задовольнити позовні вимоги, а саме: поновити на посаді начальника загального відділу апарату управління з 10 березня 2017 року, у цій частині допустити до негайного виконання. Стягнути з Тальнівської міської ради середню плату за період вимушенного прогулу з 10 березня 2017 року по день фактичного поновлення на роботі. Стягнути з відповідача 50000 гривень для відшкодування моральної шкоди. Стягнути з Відповідача судовий збір.

7. В обґрунтування касаційної скарги вказує на те, що скасовуючи розпорядження від 09 березня 2017 року №66-Рк, відповідач частково визнав позовні вимоги та самостійно скасував наказ про звільнення, тим самим визнав, що розпорядження було незаконним, а тому, відповідно до положення статті 235 КЗпП України зобов'язаний поновити позивачку на попередній роботі. Однак при скасуванні розпорядження відповідач не вирішив це питання. Окрім того, не було вирішено питання середньомісячної заробітної плати за час вимушеного прогулу. Також позивачка зазначила, що наявні в матеріалах справи відповіді відповідача про відмову в поновлені на роботі. Позивачка зазначила, що незаконними діями відповідач порушив її законе право на працю, що завдали позивачки моральної шкоди та призвело до того, що позивачка потрапила на лікарняний та з 13 березня до 22 березня 2017 року знаходилась на денному стаціонарі.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

8. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України (2747-15) ), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

9. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

10. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (2747-15) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

11. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

12. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

14. Стаття 6 КАС України, зазначає, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

15. Принцип верховенства права передбачає, що органи державного управління повинні виконувати свої функції та повноваження відповідно до законодавства, і ці функції, а також процедура прийняття управлінських рішень визначається законодавчими актами.

16. В силу частини першої статті 2 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-ІІІ "Про службу в органах місцевого самоврядування", посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

17. У відповідності до частини першої статті 10 вказаного Закону, прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на посаду секретаря сільської, селищної, міської ради шляхом обрання відповідною радою.

18. Згідно частини першої статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР, секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

19. Положеннями частини другої статті 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року № 93-IV визначено, що депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.

20. Вказана норма встановлює право працівника, звільненого з роботи внаслідок обрання на виборну посаду у раді, на одержання після закінчення його повноважень за виборною посадою попередньої роботи (посади) на тому ж підприємстві, в установі, організації, або надання йому рівноцінної роботи (посади).

21. Статтею 14 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" встановлено категорії посад, зокрема, посада начальника загального відділу апарату управління міської ради віднесена до шостої категорії посад, а посада архіваріуса міської ради віднесена до сьомої категорії посад.

22. Згідно статті 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на посади керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

23. Відповідно до статті 235 КЗпП України, при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

24. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

25. У пункті 74 Рішення у справі "Лелас проти Хорватії" і пункті 70 Рішення у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування" та пояснив його практичне значення, зокрема, зазначивши, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов'язків. Іншими словами, ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу. Принцип "належного урядування" передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

VI. Позиція Верховного Суду

26. З огляду на приписи статті 159 КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

27. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

28. Європейський суд з прав людини (далі - Суд) неодноразово у своїх рішеннях наголошував на необхідності надання оцінки аргументам учасників справи, які мають значення для розгляду справи в суді.

29. Серед іншого, в пункті 25 Рішення у справі "Проніна проти України" від 18 липня 2006 року, заява № 63566/00, Суд зазначив, що у цій справі заявниця зверталась до національних судів з вимогою вирішити її спір щодо пенсії з органами соціального забезпечення. Заявниця посилалася, зокрема, на положення статті 46 Конституції, заявляючи, що її пенсія не повинна бути нижчою за прожитковий мінімум. Однак національні суди не вчинили жодної спроби проаналізувати позов заявниці з цієї точки зору, попри пряме посилання у кожній судовій інстанції. Не у компетенції Суду вирішувати, який шлях міг би бути найадекватнішим для національних судів при розгляді цього аргументу. Однак, на думку Суду, національні суди, цілком ігноруючи цей момент, хоча він був специфічним, доречним та важливим, не виконали свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції. Відповідно було порушення цього положення.

30. Крім того, як зазначено у Висновку Консультативної ради європейських суддів від 18 грудня 2008 року № 11 (2008) до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, якість судового рішення залежить, головним чином, від якості його обґрунтування, при цьому викладення підстав прийняття рішення не лише полегшує розуміння та сприяє визнанню сторонами суті рішення, але є насамперед гарантією проти свавілля, оскільки, по-перше, це зобов'язує суддю дати відповідь на аргументи сторін та вказати доводи, що становлять основу рішення та забезпечують його правомірність; по-друге, дає можливість суспільству зрозуміти, яким чином функціонує судова система. Підстави прийняття рішення повинні бути узгодженими, чіткими, недвозначними й несуперечливими та давати можливість читачеві прослідкувати логіку міркувань, що призвели до ухвалення суддею рішення. До того ж, обґрунтування повинно засвідчувати дотримання суддею принципів, проголошених Європейським судом з прав людини (а саме додержання прав сторони захисту та права на справедливий суд). Крім того, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам'ятати також і про обов'язок судді сприяти встановленню юридичної визначеності, адже вона гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи.

31. Суди першої й апеляційної інстанцій дотримались викладеного не в повній мірі з огляду на таке.

32. Передусім суди не взяли до уваги обставину не поновлення позивачки на посаді начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради, після скасування відповідачем розпорядження № 66-Рк від 09 березня 2017 року. Тобто не було поновлено порушене право позивачки. Відповідно до зазначеної практики ЄСПЛ, позивачка не повинна нести відповідальність за помилки, які були зроблені органами влади, а саме відповідачем, при призначені її на посаду начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету, відповідно до розпорядження №7-Рк від 13 січня 2017 року.

33. Колегія суддів зазначає, що суд не може бути ефективним без реального поновлення порушених прав та свобод особи.

34. В період між звільненням позивачки та скасуванням відповідачем розпорядження №66-Рк від 09 березня 2017 року позивачка фактично не працювала і перебувала у вимушеному прогулі.

35. Суди не надали оцінки вказаним обставинам в контексті виконання вимог статті 235 КЗпП України та не провели розрахунок середньої заробітної плати позивачки за період вимушеного прогулу.

36. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

37. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

38. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

VII. Судові витрати

39. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 262, 263, 341, 344, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Тальнівського районного суду Черкаської області від 15 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець