805/2958/17-а Про визнання протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит та зобов'язання надати відповідь на зазначений запит - 01.11.2018 Прийняття

1. У серпні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України, Міністерства юстиції України, яким, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив визнати протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р. в передбачений законодавством строк; визнати протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо надання неповної інформації на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р.; зобов'язати Тимчасову кваліфікаційну комісію приватних виконавців Міністерства юстиції України надати інформацію на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р. в повному обсязі. Також ОСОБА_2 просив зобов'язати Тимчасову кваліфікаційну комісію приватних виконавців Міністерства юстиції України надати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що він звернувся із запитом про надання інформації стосовно кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця. Але відповідь надана з порушенням п'ятиденного строку передбаченого ч.1 ст.20 Закону України "Про надання публічної інформації" та є неповною.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України з ненадання відповіді на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р. в передбачений законодавством строк. В задоволені інших вимог відмовлено.

4. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції зазначив, що Тимчасова кваліфікаційна комісія приватних виконавців Міністерства юстиції України не є розпорядником інформації, що запитується позивачем, оскільки вона зберігається автоматизовано в Системі тестувань, що знаходиться у володінні Державного підприємства "Національні інформаційні системи". Зміст порушених у запиті питань відноситься до сфери регулювання Закону України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) , оскільки вимагає створення нової інформації шляхом аналітичної роботи, отже не може бути заявлений та задоволений в порядку, встановленому Законом України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) . Одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) , відповідач правомірно відмовив у задоволені такого запиту зазначивши, що інформація, яка запитується позивачем, не знаходиться у володінні тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців. Також суд зазначив, що відповідачем не надано доказів, що підтверджують своєчасне надсилання відповіді від 26 липня 2017 року №ПІ-М-2030/20.5.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволені позовних вимог та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності щодо надання неповної інформації на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р., зобов'язання надати інформацію на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р. в повному обсязі.

6. Також Міністерство юстиції України подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

7. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року апеляційні скарги залишені без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

8. Апеляційний суд, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, зазначив, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, не є інформаційним запитом, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти. Чинним законодавством не визначено обов'язок відповідача щодо володіння інформацією, щодо якої позивачем зроблено запит. Зміст порушених позивачем у запиті питань вимагає створення нової інформації шляхом аналітичної роботи, а тому відповідач правомірно відмовив у задоволені такого запиту зазначивши, що інформація, яка запитується позивачем, не перебуває у володінні тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців. Відповідь на запит позивача була надана з порушенням строку, встановленого ст. 20 Законом України "Про доступ до публічної інформації". Строк розгляду запитів на інформацію визначено ст. 20 Законом України "Про доступ до публічної інформації", а тому доводи апеляційної скарги з посиланням на ті обставини, що відповідь на запит була надана позивачеві з дотриманням місячного строку, встановленого Законом України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) , колегією суддів не прийнято до уваги.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

9. ОСОБА_2 у січні 2018 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року.

10. В касаційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року в частині відмови у задоволені позовних вимог і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності щодо надання неповної інформації на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р., зобов'язання надати інформацію на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р.

11. В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_2 зазначив, що його запит від 15.07.2017р. про надання публічної інформації не є зверненням в розумінні Закону України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) . Посилається на лист Державного підприємства "Національні інформаційні системи" від 07.09.2017р. №4161/08.2-15, в якому зазначено, що Державне підприємство "Національні інформаційні системи" не є розпорядником інформації стосовно використання Системи тестування Кваліфікаційною комісією. Тому, на думку ОСОБА_2, викладена в його запиті від 15.07.2017р. інформація відноситься до компетенції Кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України, яка зобов'язана володіти даною інформацією.

12. Міністерство юстиції України у травні 2018 року звернулось до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року.

13. В касаційній скарзі Міністерство юстиції України, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

14. В обґрунтування поданої касаційної скарги Міністерство юстиції України зазначило, що відповідь на запит позивача була надана 03.08.2017р., тобто в межах строку, встановленого Законом України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) .

15. Ухвалою Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

16. ОСОБА_2 15 липня 2017 року звернувся до Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України із запитом у відповідності до вимог ст. 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації", в якому просив надати наступну інформацію: - відсоткове співвідношення тестових питань теоретичної частини за кожним розділом ("Загальні питання", "Питання по антикорупційному законодавству", "Питання по виконавчому провадженню") зі ста тестових питань, які виносилися на кожен з шести кваліфікаційних іспитів приватних виконавців; - наявність різних ступенів важкості тестових питань та відповідей на тестові питання теоретичної частини кваліфікаційного іспиту осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця.

17. Зазначений запит направлений на адресу Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України рекомендованим листом з повідомленням №8755701008391 та вручений уповноваженій особі 19.07.2017р.

18. В Міністерстві юстиції України запит позивача на отримання публічної інформації від 15 липня 2017 року зареєстрований 20 липня 2017 року за вх. № М-18133.

19. За результатами розгляду наведеного запиту, Міністерством юстиції України надана відповідь від 26 липня 2017 року №ПІ-М-2030/20.5, в якій зазначено, що згідно п.8 розділу V Порядку допуску розподіл тестових завдань здійснюється Системою тестування індивідуально для кожної особи шляхом випадкового вибору із загального переліку тестових питань та завдань. Перелік тестових питань теоретичної частини автоматизованого анонімного тестування для проведення кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, затверджений згідно протоколу засідання тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців від 10.02.2017 року №3 та оприлюднений на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України. При цьому, комісією не розмежовувалися вищевказані питання та відповіді на них за рівнями складності. Одночасно повідомлено про те, що система тестування знаходиться у державному підприємстві "Національні інформаційні системи", яке є окремою юридичною системою та здійснює технічне обслуговування програмного забезпечення Системи тестування під час проведення кваліфікаційних іспитів осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця. Інформація, яка запитується позивачем, не знаходиться у володінні тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців.

20. Відповідачем на підтвердження надсилання відповіді на запит позивача надано "Відправлення простою письмовою кореспонденцією 03.08.2017р.".

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

21. Стаття 1 Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI "Про доступ до публічної інформації": публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

22. Пункт 1 частини 1 статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації": розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

23. Пункт 6 частини 1 статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації": розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

24. Частина 1 статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації": запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

25. Частина 1 статті 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації": розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

26. Пункт 1 частини 1 статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації": розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

27. Стаття 3 Закону України від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР "Про звернення громадян": під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

28. Пункт 4 розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016р. № 3053/5 (z1445-16) , зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07.11.2016 р. за № 1445/29575 (z1445-16) (далі - Порядок № 3053/5): Для складання кваліфікаційного іспиту використовується електронна система для проведення автоматизованого анонімного тестування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця (далі - Система тестування). Кваліфікаційний іспит проводиться в окремому приміщенні, в якому розміщуються автоматизовані робочі місця осіб, допущених до складання кваліфікаційного іспиту, окреме автоматизоване робоче місце для адміністрування Системи тестування з підключеним до нього принтером та відповідне комунікаційне обладнання. Серверна частина програмного забезпечення Системи тестування розміщується на технічних ресурсах адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України. Налаштування автоматизованих робочих місць осіб, допущених до складання кваліфікаційного іспиту, повинні забезпечувати відсутність доступу до інформаційних ресурсів мережі Інтернет. Створення та налаштування Системи тестування, її технічне обслуговування та модернізація, а також вжиття технічних заходів для збереження даних, що містяться на сервері Системи тестування, здійснюються адміністратором Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України.

29. Пункт 8 розділу V Порядку № 3053/5: тестові завдання (перелік тестових питань теоретичної частини, ситуаційні завдання та практичні завдання) для кваліфікаційного іспиту затверджуються Кваліфікаційною комісією. Перелік тестових питань теоретичної частини оприлюднюється на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України. Варіанти відповідей оприлюдненню не підлягають. Безпосереднє внесення до Системи тестування тестових завдань та відповідей на них здійснюється відповідальною особою, визначеною Кваліфікаційною комісією. Розподіл тестових завдань здійснюється Системою тестування індивідуально для кожної особи шляхом випадкового вибору із загального переліку тестових питань та завдань.

30. Пункт 13 розділу V Порядку № 3053/5: автоматизоване анонімне тестування складається з теоретичної частини, ситуаційних завдань та практичного завдання і проводиться одночасно для всіх осіб, допущених до іспиту.

31. Пункт 14 розділу V Порядку № 3053/5: теоретична частина автоматизованого анонімного тестування складається зі ста тестових питань, які обираються для кожного учасника тестування Системою тестування автоматично із загального переліку питань. До кожного питання пропонується чотири варіанти відповідей, один з яких є правильним. На виконання теоретичної частини автоматизованого анонімного тестування відводиться дві з половиною години. Кожна правильна відповідь оцінюється Системою тестування в 0,5 бала. Якщо не обрано жодної відповіді, у тому числі через закінчення встановленого часу, така відповідь зараховується як неправильна. Теоретична частина вважається виконаною, якщо набрано не менше тридцяти п'яти балів. У цьому випадку особа автоматично допускається Системою тестування до виконання ситуаційних завдань. У разі набрання меншої кількості балів, у тому числі через закінчення часу, відведеного для виконання теоретичної частини, автоматизоване анонімне тестування автоматично припиняється Системою тестування та особа вважається такою, що не склала іспит. Результати виконання теоретичної частини автоматизованого анонімного тестування формуються Системою тестування у вигляді відповідного повідомлення.

32. Пункт 18 розділу V Порядку № 3053/5: після закінчення виконання автоматизованого анонімного тестування всіма особами або часу, відведеного для його виконання, секретар Кваліфікаційної комісії формує в Системі тестування та роздруковує екзаменаційну відомість. Екзаменаційна відомість містить перелік імен доступу осіб, які проходили автоматизоване анонімне тестування, кількість набраних за кожне завдання балів, загальний підсумковий результат та вільне поле для зазначення прізвищ, імен та по батькові, яке заповнюється після ідентифікації результатів автоматизованого анонімного тестування. Ідентифікація результатів автоматизованого анонімного тестування здійснюється секретарем Кваліфікаційної комісії після формування та роздрукування екзаменаційної відомості у присутності всіх членів Кваліфікаційної комісії, що беруть участь у засіданні. Прізвища, імена та по батькові осіб, що складали іспит, заносяться секретарем Кваліфікаційної комісії до роздрукованої екзаменаційної відомості, яка скріплюється підписами всіх присутніх на засіданні членів Кваліфікаційної комісії.

33. Пункт 19 розділу V Порядку № 3053/5: після закінчення іспиту секретар Кваліфікаційної комісії складає протокол, в якому зазначаються: дата, час та місце проведення іспиту; прізвища, імена та по батькові присутніх членів Кваліфікаційної комісії; прізвища, імена та по батькові, реквізити паспортів осіб, допущених до складання іспиту; отримані бали за результатами автоматизованого анонімного тестування; прізвища, імена та по батькові осіб, які склали та які не склали іспит. Протокол підписується головою та усіма присутніми на засіданні членами Кваліфікаційної комісії.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

35. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

37. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, у відповіді Міністерства юстиції України від 26 липня 2017 року №ПІ-М-2030/20.5 зазначено, що інформація, яка запитується позивачем, не знаходиться у володінні тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців.

38. Закон України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) не регулює відносин зі створення публічної інформації; предметом регулювання цього Закону є діяльність з приводу інформації, яка вже існує на момент виникнення конкретних інформаційних відносин з приводу неї. При цьому, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована на відповідних носіях інформації та знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації

39. Таким чином, на момент виникнення правовідносин щодо публічної інформації вона повинна бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом діяльності.

40. Зі змісту Порядку № 3053/5 випливає, що тестові питання теоретичної частини автоматизованого анонімного тестування розподіляються Системою тестування індивідуально для кожної особи шляхом випадкового вибору із загального переліку тестових питань та завдань. При цьому, розмежування за рівнями складності питань - не здійснюється.

41. Також за наслідками проведення іспиту Порядком № 3053/5 не передбачено фіксування відомостей щодо кількості питань за окремими розділами (сферами правового регулювання)

42. На підставі викладеного, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо того, що чинним законодавством не визначено обов'язок відповідача щодо володіння інформацією, щодо якої позивачем зроблено запит.

43. За змістом пункту 1 частини першої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" у задоволенні запиту може бути відмовлено лише у разі наявності одночасно двох умов: відсутності інформації у володінні розпорядника інформації та відсутності у нього обов'язку володіти нею.

44. Таким чином, Міністерства юстиції України правомірно відмовлено у надані публічної інформації, оскільки не володіє і не зобов'язаний володіти інформацією, щодо якої позивачем зроблено запит.

45. При цьому, суд зазначає, що відсутність публічної інформації, щодо якої подано відповідний запит, не створює підстав для розгляду такого запиту в порядку та строки за Законом України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) .

46. Отже, відповідь на запит ОСОБА_2 від 15.07.2017р. мала бути надана протягом 5 робочих днів згідно ч.1 ст. 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації", а не у термін, передбачений ст. 20 Закону України "Про звернення громадян".

47. Міністерство юстиції України на підтвердження відправлення відповіді від 26 липня 2017 року №ПІ-М-2030/20.5 посилається на перелік відправлення простої кореспонденції від 03.08.2017р.

48. З огляду на викладене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про надання відповіді від 26 липня 2017 року №ПІ-М-2030/20.5 з порушенням строку, встановленого ч.1 ст. 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

49. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

50. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

51. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.