415/1741/17 Про визнання протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення міської ради щодо відмови в призначенні особі щомісячної адресної допомоги внутрішньо-переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, зобов'язання призначити особі зазначену щомісячну адресну допомогу - 31.10.2018 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради, про визнання дій неправомірними, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради на постанову Лисичанського міського суду Луганської області від 07 червня 2017 року в складі судді Коваленко Н.В. та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2017 року в складі колегії суддів Компанієць І.Д., Васильєва І.А., Ястребової Л.В.,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2017 року ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради (далі - відповідач або Управління), в якому, урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

- визнати протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради щодо відмови в призначенні йому з 01 січня 2017 року щомісячної адресної допомоги внутрішньо-переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг;

- зобов'язати відповідача призначити позивачу зазначену щомісячну адресну допомогу з 01 січня 2017 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що з 2015 року він є тимчасово переміщеною особою. У 2016 році позивач звернувся з заявою про призначення йому адресної допомоги для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг. Відповідна допомога йому була призначена. 01 січня 2017 року виплату зазначеної допомоги позивачу було припинено, у зв'язку з чим позивач 27 січня 2017 року звернувся до відповідача із заявою щодо відновлення вищезазначеної допомоги, але отримав від відповідача відмову у відновленні виплат, оскільки позивач у грудні 2016 року придбав житловий будинок у м. Лисичанську. Враховуючи викладене, позивач змушений звернутись до суду.

Постановою Лисичанського міського суду Луганської області від 07 червня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради щодо припинення позивачу з 01 січня 2017 року виплати щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг. Зобов'язано Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради відновити позивачу щомісячну адресну допомогу особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, з 01 січня 2017 року.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2017 року апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради на постанову Лисичанського міського суду Луганської області від 07 червня 2017 задоволено частково. Постанову Лисичанського міського суду Луганської області від 07 червня 2017 року змінено. Після абзацу другого резолютивної частини постанови додано абзац наступного змісту: "Скасувати рішення управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради № 611442 від 13 січня 2017 року про зупинення позивачу виплати допомоги". В іншій частині постанову Лисичанського міського суду Луганської області від 07 червня 2017 року залишено без змін.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що посилання відповідача на відсутність м. Лисичанськ, Луганської області у переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, який затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення" від 07 листопада 2014 року № 1085-р (1085-2014-р) (далі - Розпорядження КМУ № 1085-р), не є доказом того, що житлове приміщення відповідача розташоване в регіонах, інших ніж тимчасово окупована територія України, райони проведення антитерористичної операції та населені пункти, що розташовані на лінії зіткнення, оскільки взяття на облік і надання грошової допомоги відповідній категорій осіб пов'язано з їх переміщенням з району проведення антитерористичної операції, що не є тотожним території, на якій органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження за умови відсутності у будь-кого з членів сім'ї у власності житлового приміщення, розташованого в регіонах, інших ніж тимчасово окупована територія України, райони проведення антитерористичної операції та населені пункти, що розташовані на лінії зіткнення. Крім того, Порядком надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України "Про надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг" від 01 жовтня 2014 року № 505 (505-2014-п) (далі - Постанова КМУ № 505) не визначено підставу для відмови в призначені допомоги, як володіння житловим приміщенням розташованим на території проведення антитерористичної операції на якій державна влада здійснює свої повноваження, оскільки норми закону не пов'язують розташування житлового приміщення на території проведення антитерористичної операції із здійсненням своїх повноважень органів державної влади на цій території.

Не погоджуючись з постановою Лисичанського міського суду Луганської області від 07 червня 2017 року та постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

У касаційній скарзі відповідач зазначає, що відповідно до листа Міністерства соціальної політики України від 13 квітня 2016 року № 854/5/75-16, якщо сім'я, яка перемістилася в межах області, має у своєму володінні будинок на території, де органи державної влади здійснюють свої повноваження, права на призначення грошової допомоги сім'я не має. Крім того, на даний час є чинним Розпорядження КМУ № 1085-р, в переліку якого немає м. Лисичанська, тобто на території міста органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі. У зв'язку з цим, виплата допомоги позивачу була припинена 01 січня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 415/1741/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі за текстом - КАС України (2747-15) ) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 19 вересня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 415/1741/17 та призначив її до розгляду ухвалою від 29 жовтня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 30 жовтня 2018 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

18 вересня 2017 року від позивача надійшло заперечення на касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради, в якому позивач зазначив, що відповідачем самостійно, без наведення нормативно-правових актів, які регулюють період проведення АТО в певних населених пунктах, визначено, що протягом спірного періоду (з січня 2017 року по сьогоднішній день) в м. Лисичанську АТО не проводилось, що суперечить статті 19 Конституції України, згідно якій органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач є громадянином України, відповідно до паспорта зареєстрований за адресою: АДРЕСА_2

У зв'язку із проведенням антитерористичної операції позивач залишив місце свого проживання та переїхав до м. Сєверодонецьк де і зареєструвався, що підтверджується копією довідки від 07 квітня 2015 року № 919016970 про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції.

Згодом, вказана довідка від 07 квітня 2015 року була вилучена, оскільки позивач взятий на облік в Управлінні праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради та йому видана довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи від 15 вересня 2016 року № 924023851, де зазначено фактичне місце проживання/перебування позивача АДРЕСА_1

04 жовтня 2016 року позивач звернувся до Управління соціального захисту населення Лисичанської міської ради із заявою про призначення щомісячної адресної допомоги особі, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, що розташовані ні лінії зіткнення, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг.

На підставі наданої заяви, позивачу призначена грошова допомога відповідно до Порядку надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, затвердженого постановою КМУ № 505, з 04 жовтня 2016 року по 03 квітня 2017 року.

Згідно Інформаційної довідки з Держаного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна від 13 січня 2017 року, житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 зареєстровано 08 грудня 2016 року за ОСОБА_2, розмір частки -1/1, форма власності - приватна.

Рішенням про призначення/відмову допомоги перемішеним особам на проживання № 611442 від 13 січня 2017 року, позивачу зупинено виплату допомоги переміщеним особам на проживання з 01 січня 2017 року на підставі реєстру речових прав на нерухоме майно від 13 січня 2017 року, у зв'язку з тим, що у володінні сім'ї є житлове приміщення, розташоване в регіонах, інших ніж райони проведення АТО.

27 січня 2017 року позивач звернувся до Управління соціального захисту населення Лисичанської міської ради з вимогою відновити йому виплату допомоги.

Проте, листом відповідача відмовлено позивачу в поновленні виплати грошової допомоги з 01 січня 2017 року.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Лисичанського міського суду Луганської області від 07 червня 2017 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2017 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою КМУ № 505 затверджено Порядок надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг.

Згідно пункту 2 цього Порядку, грошова допомога надається громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають на території України і переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, а також стоять на обліку в структурних підрозділах з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві держадміністрацій, структурних підрозділах з питань соціального захисту населення виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, з дня звернення за її призначенням та виплачується по місяць зняття з такого обліку включно, але не більше ніж шість місяців.

Згідно пункту 3 зазначеного Порядку, грошова допомога особам, які переміщуються, призначається на сім'ю та виплачується одному з її членів за умови надання письмової згоди довільної форми про виплату грошової допомоги цій особі від інших членів сім'ї (уповноважений представник сім'ї) у таких розмірах: для непрацездатних осіб (пенсіонери, інваліди, діти) - 884 грн. на одну особу (члена сім'ї); для працездатних осіб - 442 грн. на одну особу (члена сім'ї). Загальна сума допомоги на сім'ю розраховується як сума розмірів допомоги на кожного члена сім'ї та не може перевищувати 2400 грн.

Порядок ведення обліку осіб, які переміщуються, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 № 509 (509-2014-п) (надалі Порядок № 509), згідно з яким взяття на облік таких осіб здійснюється шляхом видачі довідки, яка видається громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають на території України і переміщуються з тимчасово окупованої території або району проведення антитерористичної операції.

З огляду на вказане, виплата допомоги здійснюється особам, які переміщуються як з тимчасово окупованої території, так і з районів проведення антитерористичної операції.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" район проведення антитерористичної операції - це визначені керівництвом антитерористичної операції ділянки місцевості або акваторії, транспортні засоби, будівлі, споруди, приміщення та території чи акваторії, що прилягають до них і в межах яких проводиться зазначена операція.

Наказом керівника Антитерористичної центру при Службі безпеки України від 07 жовтня 2014 № 33/6/а вся територія Донецької області визначена районом проведення антитерористичної операції.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи позивач з сім'єю постійно мешкали у АДРЕСА_2 У зв'язку з проведенням антитерористичної операції вони покинули місце постійного проживання та вимушено переїхали до м. Сєверодонецьк, де і зареєструвався позивач, що підтверджується копією довідки від 07 квітня 2015 року № 919016970 про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції.

Згодом, вказана довідка від 07 квітня 2015 року була вилучена, оскільки позивач був взятий на облік в Управлінні праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради, про що зазначено в листі Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради № 9372 від 10 жовтня 2016 року, який міститься в матеріалах справи.

Пунктом 12 Порядку № 505 зазначено вичерпний перелік підстав для припинення виплати щомісячної адресної грошової допомоги, а саме:

подання уповноваженим представником сім'ї заяви про припинення виплати грошової допомоги;

надання інформації державної служби зайнятості про те, що працездатні члени сім'ї протягом двох місяців не працевлаштувалися за сприянням державної служби зайнятості або перебувають в трудових відносинах з роботодавцями на тимчасово окупованій території України чи в районах проведення антитерористичної операції, але фактично не працюють;

зняття з обліку особи, яка переміщується;

виявлення уповноваженим органом факту подання недостовірної інформації або неповідомлення про зміну обставин, які впливають на призначення грошової допомоги.

Підставою для припинення виплати щомісячної адресної допомоги позивачу, згідно розпорядження Управління праці та соціального захисту населення Лисичанської міської ради, слугував наказ керівника антитерористичного центру Служби безпеки України від 07 жовтня 2014 року № 33/6/а "Про визнання районів проведення антитерористичної операції та термінів її проведення".

Тобто, жодна з перелічених пунктом 12 Порядку № 505 підстав щодо позивачки не мала місце.

Разом з тим, колегія суду, звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій акцентована увага та надана оцінка саме неправомірності рішення відповідача щодо призначення допомоги позивачу, а також надана оцінка правомірності припинення її виплати, що є предметом спору.

Таким чином, виплата допомоги залежить лише від факту переміщення з району проведення АТО та перебування на обліку Управління, що й підтверджено довідкою про взяття на облік особи яка перемістилась з району проведення АТО.

Аналогічна позиція викладене, зокрема, в постанові Верховного Суду від 22 травня у справі № 234/3735/15-а.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пунктів 21, 24 рішення у справі "Федоренко проти України" (№ 25921/02) Європейський Суд з прав людини, здійснюючи прецедентне тлумачення статті 1 Першого Протоколу до Конвенції сформулював правову позицію про те, що право власності може бути "існуючим майном" або "виправданими очікуваннями" щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи "законними сподіваннями" отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини і в справі Стреч проти Сполучного Королівства (Stretch v. the United Kingdom № 44277/98).

У межах вироблених Європейським Судом з прав людини підходів до тлумачення поняття "майно", а саме в контексті статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) , це поняття охоплює як "наявне майно", так і активи включаючи право вимоги, з посиланням на які заявник може стверджувати, що він має принаймні законні очікування стосовно ефективного здійснення свого "права власності" (пункт 74 рішення Європейського Суду з прав людини у справі Фон Мальтцан та інші проти Німеччини). Суд робить висновок, що певні законні очікування заявників підлягають правовому захисту, та формує позицію для інтерпретації вимоги як такої, що вона може вважатися "активом": вона повинна мати обґрунтовану законну підставу, якою, зокрема є чинна норма закону, тобто встановлена законом норма щодо виплат (пенсійних, заробітної плати, винагороди, допомоги) на момент дії цієї норми є "активом", на який може розраховувати громадянин як на свою власність (Maltzan (Freiherr Von) and others v. Germany № 71916/01, № 71917/01 та № 10260/02).

переслідується".

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.