809/718/17 Про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності - 25.10.2018 Прийняття

розглянув у попередньому судовому засіданні справу №809/718/17за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Сегежа Оріана України" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.03.2018 у справі №809/718/17 за позовом Приватного акціонерного товариства "Сегежа Оріана України" до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

І. РУХ СПРАВИ

1. Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №5/1008/02-43/2017 від 27.04.2017.

2. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.07.2017 адміністративний позов задоволено.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.03.2018 апеляційну скаргу Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області задоволено, а постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.07.2017 у справі № 809/718/17 скасовано та прийнято нову, якою відмовлено в задоволенні позову.

4. 24.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.03.2018 у справі №809/718/17.

5. У касаційній скарзі Позивач просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.03.2018 у справі №809/718/17 та залишити в силі постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.07.2017.

6. Ухвалою Верховного Суду від 05.06.2018 відкрито провадження у справі. 04.07.2018 надійшов відзив від відповідача.

7. Позивачем було заявлено клопотання про розгляд справи за його участі. Однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи..

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Приватне акціонерне товариство "Сегежа Оріана України" неодноразово зверталося до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області з деклараціями про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція АПК та будівлі виробництва з добудовою", розташованих за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2 (а.с.18-26, 29-32, 34-38) з метою їх реєстрації. Однак, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області листами від 03.01.2017 №11/1009/3.5/2017 (а.с.17), від 31.01.2017 №52/1009/3.5/2016 (а.с.27-28), від 24.02.2017 №94/1009/3.5/2017 (а.с.33), відповідно до п. 18 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт повертало вищевказані декларації на доопрацювання.

9. 11.04.2017 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області проведено реєстрацію декларації, поданої позивачем, за №ІФ083171010455 про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція АПК та будівлі виробництва з добудовою", розташованих за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2 (а.с.55-57).

10. 12.04.2017 з метою перевірки достовірності даних наведених у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт за реєстраційним №ІФ083171010455 від 11.04.2017, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області прийняло наказ №281-П про проведення позапланової перевірки на вищевказаному об'єкті будівництва: реконструкції АПК та будівлі виробництва з добудовою", розташованих за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2 (а.с.53), та направлення на здійснення позапланової перевірки від 12.04.2017 №307 (а.с.54).

11. Головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандриком І.І. проведено позапланову перевірку дотримання Приватним акціонерним товариством "Сегежа Оріана України" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва: реконструкції АПК та будівлі виробництва з добудовою", розташованих за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2. За результатами перевірки складено акт від 14.04.2017 (а.с.8), протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.04.2017 (а.с.9).

12. 27.04.2017 відповідачем прийнято постанову №5/1008/02-43/2017, якою визнано позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4, пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" і накладено штраф в розмірі 144000,00 грн (а.с.10).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликається на те, головний інспектор будівельного нагляду інспекційного відділу Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрик І.І. протиправно прийняв постанову про накладення на позивача штрафу в розмірі 144.000,00 грн. за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за №5/1008/02-43/2017 від 27.04.2017, оскільки розмір вказаного штрафу не відповідає виявленим під час перевірки порушенням, що свідчить про недотримання відповідачем принципу пропорційності при прийнятті рішення суб'єктом владних повноважень.

14. Окрім цього, представник позивача вважає виявлені недостовірні дані в декларації про початок будівельних робіт з реконструкції АПК та будівлі виробництва з добудовою, за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2, технічними помилками, які неодноразово були підставами для повернення вказаної декларації на доопрацювання, а тому прийняття відповідачем постанови про накладення на позивача штрафу за вказане порушення суперечить вимогам законодавства у сфері регулювання містобудівної діяльності та порядку накладення штрафів за порушення у цій сфері.

15. Представник відповідача зазначив, що відповідач діяв в межах своїх повноважень та у спосіб передбачений нормами діючого законодавства, просив суд відмовити в задоволенні позову.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Приймаючи оскаржене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що таку підставу для проведення позапланової перевірки як необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання підготовчих робіт, яка була передбачена пунктом 7 Порядку №553, з 10.06.2017 виключено згідно постанови Кабінету Міністрів України №407 від 07.06.2017 "Про внесення змін до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" (407-2017-п) .

Також, зазначив, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17.01.2017 №1817-VIII (1817-19) , який набрав чинності з 10.06.2017, частину 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" викладено в новій редакції, яка уже не передбачає відповідальності у вигляді штрафу за наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт.

17. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про помилкове застосування норм матеріального права, неповне з'ясування обставин справи та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи.

18. Згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 294 від 09.07.2014 (294-2014-п) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 13.05.2011, основними завданням Держархбудінспекції та її територіальних органів є виконання дозвільних, реєстраційних функцій та здійснення контролю і нагляду у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

19. Згідно наявного в матеріалах справи акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14.04.2017, відповідач вказав, що метою проведення вказаної перевірки є встановлення достовірності даних внесених в декларацію №ІФ083171010455 від 11.04.2017 про початок виконання будівельних робіт.

20. За результатами перевірки встановлено внесення недостовірних даних в декларацію про початок виконання будівельних робіт, а саме: загальна площа будівлі в декларації становить 6871,88 м.кв., така сама площа внесена як площа забудови; розробником проектної документації в декларації вказано ТзОВ "Прикарпатське бюро інвентаризації земель та нерухомості", по факту розробником проектної документації являється архітектор ОСОБА_3

21. Відповідно до ч. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

22. Згідно абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення - виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації - на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

23. Скасовуючи постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 5/1008/02-43/2017 від 27.04.2017, суд першої інстанції покликався на те, що таку підставу для проведення позапланової перевірки як необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання підготовчих робіт, яка була передбачена п. 7 Порядку №553, з 10.06.2017 виключено згідно постанови Кабінету Міністрів України № 407 від 07.06.2017 "Про внесення змін до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" (407-2017-п) , а Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17.01.2017 №1817-VIII (1817-19) , який набрав чинності з 10.06.2017, ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" викладено в новій редакції, яка уже не передбачає відповідальності у вигляді штрафу за наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт.

24. Однак на переконання суду апеляційної інстанції такі висновки суду першої інстанції є помилковими, оскільки на час проведення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, діяла стара редакція ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" та існувала така підстава для проведення позапланової перевірки, як необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання підготовчих робіт, яка була передбачена п. 7 Порядку №553.

25. Аналізуючи фактичні обставини справи та наведені вище норми, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем фактично внесено недостовірні дані в декларацію про початок виконання будівельних робіт і на момент проведення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови діяла стара редакція ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", а тому є підстави вважати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 5/1008/02-43/2017 від 27.04.2017 такою, яка прийнята на підставі, у порядку та у спосіб, що визначені Законом.

26. Крім цього ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" встановлено штраф у розмірі дев'яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб, що у свою чергу спростовує посилання суду першої інстанції на непропорційність штрафних санкцій виявленому порушенню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки:

А) таку підставу для проведення позапланової перевірки як необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання підготовчих робіт, яка була передбачена пунктом 7 Порядку №553, з 10.06.2017 виключено згідно постанови Кабінету Міністрів України №407 від 07.06.2017 "Про внесення змін до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" (407-2017-п) ;

Б) Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17.01.2017 №1817-VIII (1817-19) , який набрав чинності з 10.06.2017, частину 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" викладено в новій редакції, яка уже не передбачає відповідальності у вигляді штрафу за наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт;

В) за наявності вказаних недоліків в поданій позивачем декларації №ІФ083171010455 Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області мало повернути її на доопрацювання так як і попередні декларації про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція АПК та будівлі виробництва з добудовою", розташованих за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2.

28. Відповідач у своєму відзиві не погоджується з доводами касаційної скарги, посилаючись на правомірність висновків суду апеляційної інстанції.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд зазначає, що доводи касаційної скарги повністю дублюють висновки суду першої інстанції.

30. Проаналізувавши наявні матеріали справи, Суд погоджується з оцінкою суду апеляційної інстанції з таких підстав.

31. Щодо доводу Позивача, зазначеного в п. 27-А), то така підстава для проведення позапланової перевірки, як необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання підготовчих робіт, була передбачена п. 7 Порядку №553 в редакції, чинній на момент прийняття наказу №281-П про проведення позапланової перевірки на об'єкті будівництва: реконструкції АПК та будівлі виробництва з добудовою, розташованих за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2, та направлення на здійснення позапланової перевірки від 12.04.2017 №307.

32. Щодо доводу, наведеного в п. 27-Б), то суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що на час проведення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, діяла стара редакція ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", оскільки Закон України N 1817-VIII від 17.01.2017 (1817-19) відповідно до. п. 1 Прикінцевих положень передбачав, що вказаний закон набирає чинності через чотири місяці з дня його опублікування.

33. У зв'язку з вищезазначеним зміни щодо ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" стосовно відсутності відповідальності у вигляді штрафу за наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт почали діяти з 10.06.2017.

34. Щодо доводу, наведеного в п. 27-В), то Суд його відхиляє з таких мотивів.

35. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені ст. 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

36. Згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 294 від 09.07.2014 (294-2014-п) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 13.05.2011, основними завданням Держархбудінспекції та її територіальних органів є виконання дозвільних, реєстраційних функцій та здійснення контролю і нагляду у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

37. Відповідно до абз. 4, п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

38. Тобто законом передбачено відповідальність у вигляді фіксованого штрафу за вчинення правопорушення з таким складом як наведення недостовірних даних в декларації про початок виконання будівельних робіт. Розмір штрафу прямо визначений законом. Ані орган державного архітектурно-будівельного контролю, ані суд не наділений повноваженнями щодо зміни розміру санкції.

39. Склад цього правопорушення не передбачає умисної форми вини. Отже, за порушення, вчинене умисно або не з необережності, настає однакова відповідальність.

40. У скарзі Позивач посилається на помилки, допущені особою, яка заповнювала дану декларацію, зокрема щодо загальної площі будівлі після реконструкції та зазначення відомостей про проектну організацію.

41. Щодо правових наслідків помилки Суд вважає, що наведення помилкових даних є тотожним наведенню недостовірних даних, що є підставою для притягнення до відповідальності за абз. 4, п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

42. Суд не погоджується з доводами Позивача про те, що Відповідач повинен був вчетверте повернути йому декларацію про початок виконання підготовчих робіт для усунення виявлених недоліків, оскільки пунктом 18 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (466-2011-п) (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10.02.2017 №747) передбачено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає з письмовим обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації, декларацію:

- про початок виконання підготовчих робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), або щодо осіб, відповідальних за проведення технічного нагляду, та осіб, які розробили проект виконання підготовчих робіт;

- про початок виконання будівельних робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду.

Тобто підставами для повернення є виявлення недоліків у вигляді невідображення інформації, що не є тотожним до внесення помилкової або недостовірної інформації.

43. Актом перевірки від 14.04.2017 встановлено внесення недостовірних даних в декларацію про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована 11.04.2017 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області за №ІФ083171010455 щодо реконструкції АПК та будівлі виробництва з добудовою, розташованих за адресою: Івано-Франківська область, м. Калуш, вул. Заводська, 2, а саме: загальна площа будівлі в декларації становить 6871,88 м.кв., така сама площа внесена як площа забудови; розробником проектної документації в декларації вказано ТзОВ "Прикарпатське бюро інвентаризації земель та нерухомості", по факту розробником проектної документації являється архітектор ОСОБА_3

44. Зазначені недоліки не є підставами для повернення декларації. При цьому інформація щодо площі будівлі та розробника проектної документації є істотною та в подальшому може істотно вплинути на виконання завдань відповідача у сфері містобудівної діяльності, зокрема в частині запобігання порушень та притягнення винних до відповідальності.

45. Посилання Позивача на те, що порушення, констатовані актом перевірки від 14.04.2017, стосувалися недоліків, у зв'язку з якими Відповідач тричі повертав Позивачу декларації на доопрацювання листами від 03.01.2017 №11/1009/3.5/2017 (а.с.17), від 31.01.2017 №52/1009/3.5/2016 (а.с.27-28), від 24.02.2017 №94/1009/3.5/2017 (а.с.33) спростовуються наявними матеріалами справи, оскільки підставами для повернень була відсутність повноти даних, тобто невідображення інформації, а не її помилковість чи недостовірність.

46. Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

47. Враховуючи зазначене, Відповідачем доведено правомірність оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 5/1008/02-43/2017 від 27.04.2017.

48. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

49. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

50. Відповідно до п. 4 ч.2 ст. 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються обґрунтування вимог особи, що подає касаційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

51. Відповідно до ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

52. Тобто, Суд позбавлений повноважень здійснювати переоцінку фактичних обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій.

53. При цьому Суд зазначає, що Позивач у своїй касаційній скарзі не довів неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

54. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

55. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у справі.

56. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

57. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.