826/10597/17 Про визнання нечинним Меморандуму про посилення співпраці на ринках електричної енергії, природного газу, та у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення між Антимонопольним комітетом та Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у сфері захисту економічної конкуренції - 18.10.2018 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача ОСОБА_1, судді Гриціва М.І. та судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Антимонопольного комітету України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання нечинним Меморандуму, визнання протиправною бездіяльності за касаційною скаргою ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі судді Костюк Л.О. від 13 жовтня 2017 року,

У серпні 2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (далі також - ОСОБА_2 та ОСОБА_3, позивачі, скаржники) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Антимонопольного комітету України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі також - відповідачі), у якому просили визнати нечинним Меморандум про посилення співпраці на ринках електричної енергії, природного газу, та у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення між Антимонопольним комітетом та Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, разом із додатками 1 та 2, який підписано ними 29 вересня 2016 року, з дати його підписання; визнати протиправною бездіяльність Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України у розгляді заяви ОСОБА_2 та ОСОБА_3 від 16 січня 2017 року про порушення Публічним акціонерним товариством "Київенерго" законодавства про захист економічної конкуренції та зобов'язати його прийняти розпорядження про початок процедури розгляду справи за заявою.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2017 року позовну заяву ОСОБА_2 та ОСОБА_3 залишено без руху з підстав невідповідності вимогам статті 106 КАС України.

Не погоджуючись з судовим рішенням суду першої інстанції, позивачі звернулися до Київського апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просили скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2017 року, справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2017 року апеляційну скаргу позивачів на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2017 року залишено без руху та надано п'ятнадцятиденний строк з дня отримання даної ухвали для усунення недоліків апеляційної скарги.

Залишаючи апеляційну скаргу позивачів без руху суд апеляційної інстанції виходив з того, що вказана скарга не відповідає вимогам частини шостої статті 187 КАС України, а саме до неї не було долучено документ про сплату судового збору та не надано належних доказів щодо неможливості його сплати або звільнення від сплати.

Позивачі, не погоджуючись з ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2017 року, звернулися із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій, посилаючись на неправильне застосування матеріального права та на порушення норм процесуального права, просять її скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог касаційної скарги та доповнень до неї скаржники зазначили, що в порушення статей 11, 51, 106, 187, 189, 190 КАС України апеляційний суд під час прийняття апеляційної скарги і вирішення питання про відкриття апеляційного провадження встановлював наявність чи відсутність обставин, якими обґрунтовується позов, та оцінював докази, що є неприпустимим на цій стадії процесу, і при цьому вийшов за межі позовних вимог. Також, у порушення статей 159, 206 КАС України апеляційний суд застосував преамбулу Закону України "Про захист прав споживачів" (1023-12) , в якій йдеться про його мету і мотив, та яка не містить норми права, що призвело до незастосування вказаного Закону до спірних правовідносин. Зазначили також, що проживають у багатоквартирних будинках, а тому є споживачами житлово-комунальних послуг. Відповідачі належать до органів, які мають здійснювати державний захист прав споживачів в їх відносинах із природними монополіями, які надають комунальні послуги, зокрема, із виконавцем послуг із централізованого опалення та постачання гарячої води, який повинен надавати їх позивачам. Вказують, що відповідно до статті 30 Закону України "Про захист прав споживачів" скарги на рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав споживачів, їх службових осіб, а також дії таких осіб розглядаються в порядку, визначеному законодавством. При цьому статтею 22 вказаного Закону встановлено, що захист прав споживачів, передбачених законодавством, здійснюється судом. Зазначають, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин Закон України "Про судовий збір" (3674-17) , а не положення частини третьої статті 22 Закону України "Про захист прав споживачів", в якій зазначено що споживачі звільняються від сплати судового збору за позовами, що пов'язані з порушенням їх прав. Вважають, що Закон України "Про захист прав споживачів" (1023-12) підлягає застосуванню не лише у цивільно-правових спорах позивачів із виконавцем послуг, а й у публічно-правових спорах з органами виконавчої влади, які мають реалізовувати їх державних захист, проте не виконують цих позитивних обов'язків.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/10597/17, відстрочено скаржникам сплату судового збору до прийняття рішення у даній справі, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

З моменту відкриття касаційного провадження Вищим адміністративним судом України не було вжито жодних реальних процесуальних дій, спрямованих на розгляд даної касаційної скарги.

Пунктом 6 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положеннями пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України (2747-15) від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач ОСОБА_1, судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду ОСОБА_1 від 17 квітня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2017 року за позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Антимонопольного комітету України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання нечинним Меморандуму, визнання протиправною бездіяльності.

Від відповідачів надійшли заперечення та відзиви на касаційну скаргу та на доповнення до касаційної скарги ОСОБА_2 та ОСОБА_3, у яких вказується на законність оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції та необґрунтованість доводів касаційної скарги та доповнень до неї.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги та доповнень до неї, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам процесуального закону судове рішення суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені в касаційній скарзі та доповненнях до неї мотиви скаржників неприйнятні з огляду на наступне.

Згідно з частиною шостою статті 187 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) до апеляційної скарги додається документ про сплату судового збору, а також копії доданих до неї письмових матеріалів відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

У відповідності до частини третьої статті 189 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) до апеляційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 187 цього Кодексу, застосовуються правила статті 108 цього Кодексу, а саме така апеляційна скарга залишається без руху.

Згідно з частиною другою статті 87 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.

Правові засади справляння судового збору, платників, об'єкти та розміри ставок судового збору, порядок сплати, звільнення від сплати та повернення судового збору врегульовані Законом України "Про судовий збір" від 08 липня 2011 року № 3674-VI (3674-17) (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) (далі - Закон № 3674-VI (3674-17) ).

Відповідно до пункту 3 частини другої статті 4 Закону № 3674-VI судовий збір справляється, зокрема, за подання до адміністративного суду апеляційної і касаційної скарги на ухвалу суду; заяви про приєднання до апеляційної чи касаційної скарги на ухвалу суду у сумі - 1 розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Відповідно до частин першої, другої статті 17 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони" (1356-19) , за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю. Закон України "Про захист прав споживачів" (1023-12) регулює відносини між споживачами товарів (крім харчових продуктів, якщо інше прямо не встановлено цим Законом), робіт і послуг та виробниками і продавцями товарів, виконавцями робіт і надавачами послуг (стаття 1-1 Закону України "Про захист прав споживачів" (1023-12) (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення).

Як вбачається з положень статті 1 вищезазначеного Закону виробники і продавці товарів, виконавці робіт, надавачі послуг є суб'єктами господарювання.

У відповідності до частини першої статті 55 Господарського кодексу України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) (далі - ГК України (436-15) ) суб'єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність (стаття 3 ГК України).

Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) (далі - ЦПК України (1618-15) ) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Усі справи, що підлягають вирішенню в порядку цивільного судочинства, розглядаються районними, районними у містах, міськими та міськрайонними судами

(стаття 107 ЦПК України).

Позови про захист прав споживачів можуть пред'являтися також за зареєстрованим місцем проживання чи перебування споживача або за місцем заподіяння шкоди чи виконання договору (частина п'ята статті 110 ЦПК України).

Правовий аналіз вищенаведених норм дає підстави вважати, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій (зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких суб'єктів), а юрисдикція місцевих загальних судів - на спори, що виникають, зокрема, із цивільних відносин (в тому числі щодо захисту прав споживачів).

Згідно з частиною першою статті 71 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В апеляційній скарзі позивачами було зазначено, що вони звільнені від сплати судового збору на підставі частини третьої статті 22Закону України "Про захист прав споживачів", згідно з якою споживачі звільняються від сплати судового збору за позовами, що пов'язані з порушенням їх прав.

При цьому, як вбачається з позовної заяви, позивачами оскаржується бездіяльність суб'єкта владних повноважень - Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, та рішення суб'єктів владних повноважень - Меморандум про посилення співпраці на ринках електричної енергії, природного газу, та у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення між Антимонопольним комітетом та Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, підписаний 29 вересня 2016 року.

Належного обґрунтування того, що відповідачі є суб'єктами господарювання та у спірних правовідносинах виступають як виробники чи продавці товарів, виконавці робіт чи надавачі послуг, а позивачі - споживачами їх товарів, робіт чи послуг, що дало б можливість суду віднести спір у даній справі до категорії спорів, що стосуються захисту прав споживачів, ні в апеляційній, ні в касаційній скарзі скаржниками не наведено.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, інших належних доказів щодо неможливості сплати судового збору або звільнення від його сплати скаржниками до апеляційної скарги додано не було.

Суд враховує правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену в постанові від 21 березня 2018 року у справі № 761/24881/16-ц, згідно з якою системний і комплексний аналіз статті 5 Закону України "Про судовий збір" та статті 22 Закону України "Про захист прав споживачів" дає правові підстави зробити висновок про те, що сама по собі відсутність такої категорії осіб, як "споживачі, які звернулися з позовними вимогами про захист порушених справ", у переліку осіб, що мають пільги щодо сплати судового збору, установленому в статті 5 Закону України "Про судовий збір", не може безумовно означати те, що споживачі такої пільги не мають, оскільки така пільга встановлена спеціальним законом, який гарантує реалізацію та захист прав споживачів, а саме Законом України "Про захист прав споживачів" (1023-12) .

Разом з тим, у вищенаведеній постанові зазначено, що порушені права можуть захищатись як у суді першої інстанції (при пред'явленні позову), так і на наступних стадіях цивільного процесу, а саме при апеляційному перегляді. Ці стадії судового захисту є єдиним цивільним процесом, завдання якого є справедливий розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушеного права (стаття 22 "Про захист прав споживачів", стаття 1 ЦПК України у редакції на час постановлення оскарженої ухвали, стаття 2 ЦПК України у редакції на час розгляду справи Верховним Судом).

Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України (2747-15) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції обґрунтовано залишив апеляційну скаргу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2017 року без руху.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки суду апеляційної інстанції.

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 6 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує позицію Європейського Суду з прав людини, згідно з якою право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг; такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21 грудня 2010 року № 45783/05).

Згідно з пунктами 53, 54, 60 рішення Європейського суду з прав людини від 19 червня 2001 року справа "Креуз проти Польщі" "право на суд" не є абсолютним, воно може обмежуватися державою різноманітними засобами, в тому числі фінансовими. Вимога сплатити судовий збір не обмежує право заявників на доступ до правосуддя ("KREUZ v. POLAND" № 28249/95).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) від 09 грудня 1994 року, серія A, 303-A, п. 29).

З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, прийняв рішення у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги його не спростовують.