761/25336/15-а Про визнання протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення міської ради та стягнення заборгованості за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян - 15.03.2019 Прийняття

1. В серпні 2015 року Державне територіально-галузеве об'єднання "Південно-Західна залізниця" (далі - позивач, скаржник) звернулося до Шевченківського районного суду м.Києва з адміністративним позовом до Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області (далі - УПСЗН виконкому Ніжинської міської ради, відповідач), в якому просило:

1.1 визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року № 256 (256-2002-п) , а саме: не реєстрації за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по станції Ніжин за вказаний період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Ніжинської міської ради;

1.2 стягнути з Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області на користь Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року в сумі - 2 290 490 гривень 89 копійок.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

2. Постановою Шевченківського районного суду м.Києва від 15 жовтня 2015 року адміністративний позов Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" до Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення заборгованості задоволено.

2.1. Визнано протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року №256 (256-2002-п) , а саме: не реєстрації за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по станції Ніжин за вказаний період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому управління Ніжинської міської ради.

2.2. Стягнуто з Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області (ідентифікаційний код 03196216) на користь Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" (код ЄДРПОУ 04713033) витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року в сумі - 2 290 490 (два мільйони двісті дев`яносто тисяч чотириста дев`яносто) гривень 89 копійок та кошти судового збору в сумі - 560 грн. 28 коп.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо невиконання відповідачем умов Договору є протиправними, а сума заборгованості підлягає стягненню на користь позивача. Крім того, суд зазначив, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов'язань..

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року, в задоволенні адміністративного позову Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" до Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення заборгованості, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

5. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій. Оскільки, сума до відшкодування, що заявлена позивачем, перевищує розмір затверджених для відповідача на вказаний період субвенцій, то позов не підлягає до задоволення. Крім того, про відсутність порушення пункту 6 Порядку № 256- ненадсилання інформації про додаткові зобов'язання фінансовому органу Ніжинської міської ради, свідчить надані відповідачем докази - акти звіряння розрахунків за надані послуги, що містять інформацію про фактично нараховані суми, з відмітками фінансового органу про їх прийняття.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

6. 15 січня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року.

7. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року, та залишити в силі постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 15 жовтня 2015 року.

8. В обґрунтування поданої касаційної скарги Державне територіально-галузеве об'єднання "Південно-Західна залізниця" вказує на те, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги той факт, що у зв'язку з невиконанням відповідачем вимог пункту 6 Порядку № 256, порушені права позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі, що, в свою чергу, дає підстави вважати протиправною бездіяльність позивача. Крім того, позивач вказав, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.

9. Відповідачем подано заперечення на зазначену касаційну скаргу, в якому він вказує, що зобов`язання за укладеним договором було виконано в повному обсязі - в межах 700 тис. грн.. Також відповідач зазначив на неможливість самостійно здійснити погашення боргу, що становить предмет спору, оскільки не наділене правом розподілу бюджетних коштів чи збільшення розміру видатків соціальної сфери.

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 лютого 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

11. Ухвалою Верховного Суду від 14 березня 2019 року касаційну скаргу Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду в письмовому провадженні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ.

12. 01 січня 2014 року між державним територіально-галузевим об'єднанням "Південно-Західна залізниця", що є платником податку на прибуток на загальних умовах, в особі начальника відокремленого підрозділу Київської дирекції залізничних перевезень ОСОБА_2., діючого на підставі довіреності №4234-НЮ від 27.12.2012 року, з однією сторони, та Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області в особі начальника ОСОБА_1, діючого на підставі Положення про управління, з другої сторони, був укладений договір №ПЗ/ДН-1-145197/НЮ про розрахунки за надані послуги по перевезенню пільгових категорій.

13. Відповідно до п.2.2 вказаного договору залізниця зобов'язалася здійснювати щоденне перевезення пільгових категорій громадян, передбачених діючим законодавством України.

14. Відповідач зобов'язується відповідно до п.5 статті 102 Бюджетного кодексу України та постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року № 256 (256-2002-п) приймати щомісячні розрахунки щодо послуг, наданих отримувачем, які мають право на пільговий проїзд та здійснювати компенсаційні виплати за пільговий проїзд за рахунок субвенцій з державного бюджету у межах коштів, передбачених на зазначену мету у місцевому бюджеті на 2014 рік та затверджених рішенням 49 позачергової сесії Ніжинської міської ради 6 скликання від 31.01.2014 року, в сумі 700 000 грн.

15. Відповідно до п.3.1 договору, для проїзду залізничним транспортом пільгові категорії громадян регіону купують квитки на умовах, передбачених відповідними законодавчими актами України.

16. Згідно до п.3.2 договору, залізниця щомісяця готує розрахунок обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення окремих категорій громадян та подає Управлінню розрахунок на суму, яка підлягає компенсації та облікові форми.

17. Пунктом 3.3 договору, передбачено, що управління, після надходження на його власні рахунки коштів, передбачених на компенсаційні виплати, в п'ятиденний строк перераховує зазначені кошти Залізниці.

18. За період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року залізницею було надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян зі станції Ніжин на суму - 2 990 490,89 грн., яку Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області було відшкодовано ДТГО "Південно-Західна залізниця" в розмірі наявної і виділеної на ці потреби суми коштів - 700 000 грн.

19. Акти звіряння розрахунків за надані населенню послуги по станції Ніжин щомісячно складались і надсилались на адресу відповідача, що підтверджуються актами звіряння розрахунків по субвенціям за надані послуги перевезення пільгових категорій громадян у приміському сполученні між Київською дирекцією залізничних перевезень ДТГО "Південно-Західна залізниця" та головним розпорядником коштів місцевого бюджету Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

20. Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Частина 5 статті 9 Закону України "Про залізничний транспорт" від 04.07.1996 № 273/96-ВР (далі - Закон № 273/96-ВР (273/96-ВР) ): Для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

22. Пункт 9 Поряду розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 № 1359 (1359-2009-п) (далі - Порядок № 1359): На підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів.

23. Пункт 10 Порядку № 1359: '' Залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми ''.

24. Пункт 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою КМ України №256 від 4 березня 2002 року (256-2002-п) (далі - Порядок № 256): головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.

25. Пункт 5 Порядку № 256: '' Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) ''.

26. Абзац 1 пункту 6 Порядку № 256: '' Фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі ''.

27. Абзац 8 пункту 6 Порядку № 256: '' У разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі ''.

28. Пункт 14 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ): адміністративний договір - дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

29. Пункт 4 частини першої статті 17 КАС України: Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

30. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

33. З матеріалів справи та встановлених судами обставин вбачається, що предметом спірних правовідносин є компенсація виплат за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, правовою формою яких є договір № ПЗ/ДН-1-145197/НЮ, укладений 01.01.2014 між позивачем та відповідачем.

34. Суд зауважує, що даний договір від 01.01.2014 на виплату компенсаційних виплат за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, з виконання якого виник даний спір є адміністративним, в розумінні пункту 14 частини першої статті 3 КАС України.

35. Так, приписами даної статті визначено, що адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

36. Відтак, складовими ознаками адміністративного договору є:

- суб'єктна - в ньому обов'язково бере участь суб'єкт владних повноважень (іншою стороною чи сторонами можуть бути як суб'єкти владних повноважень, так і приватні особи);

- предметна - його змістом є права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень.

37. Підтвердженням віднесення договору № ПЗ/ДН-1-145197/НЮ від 01.01.2014 до категорії адміністративних, слугує також мета його укладення.

38. Так, відповідач, вступаючи у договірні правовідносини, діяв з метою реалізації владних управлінських функцій щодо виконання програми, спрямованої на ефективну підтримку соціально незахищених верств населення та інших малозабезпечених категорій громадян.

39. Крім того, відповідач не мав на меті набуття майнового блага, що є метою укладення цивільно - правового договору.

40. Ще однією характерною рисою, що свідчить про притаманність ознак адміністративного, договору №ПЗ/ДН-1-145197/НЮ про розрахунки за надані послуги по перевезенню пільгових категорій, слугує обов'язок відшкодування збитків позивачу за перевезення на пільгових тарифах відповідних категорій громадян, який відповідач може виконати лише через реалізацію своїх владних управлінських функцій, як розпорядника бюджетних коштів, що діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.

41. Дана правова позиція відображена в постанові Верховного Суду України від 13.10.2009 № 09/209.

42. Суд також зазначає, що пунктом 2.2.1. вищевказаного Договору передбачений обов'язок перевізника здійснювати щоденне перевезення пільгових категорій громадян, згідно із чинним законодавством, що було виконано в повному обсязі позивачем. В той же час обов'язком платника - відповідача, відповідно до п. 2.3.1. Договору зазначено прийом щомісячних розрахунків щодо послуг, наданих отримувачем, які мають право на пільговий проїзд та здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд за рахунок субвенцій з державного бюджету у межах коштів, передбачених на зазначену мету у місцевому бюджеті на 2014 рік та затверджених рішенням 49 позачергової сесії Ніжинської міської ради 6 скликання від 31.01.2014 року, в сумі 700 000 грн.

43. Суд погоджується, що відповідачем виконання обов'язку, передбаченого пунктом 2.3.1. Договору про здійснення перерахування коштів, передбачених на виплату компенсацій за пільговий проїзд окремих категорій населення, здійснювалося згідно до затвердженого кошторису в межах затверджених планових асигнувань на 2014 рік на підставі наданих розрахунків в 5 денний термін з моменту надходження відповідної субвенції з державного бюджету місцевому бюджету в межах виділених асигнувань, а саме - 700 тис. грн.

44. Проте, Суд зауважує, що предметом договору, згідно п.1.1. є здійснення компенсаційних виплат за перевезення пільгових категорій громадян, які надаються Залізницею. Тобто, відшкодуванню підлягають усі витрати, понесені останньою протягом року, які Залізниця зазнає за перевезення пільгових категорій громадян даного регіону.

45. Зазначене підтверджується вищевказаною позицією Верховного Суду України, який зазначив, що уклавши договір незалежно від його правової природи, сторони зв'язані умовами його виконання, а право сторони на отримання виконання згідно договору підлягає захисту судом відповідної юрисдикції.

46. Відтак, не може слугувати підставою невиконання зобов'язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення посилання відповідача на відсутність асигнувань, позаяк виконанню обов'язку позивача перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов'язок компенсації відповідачем усіх витрат, понесених позивачем у зв'язку з таким перевезенням.

47. Суд також погоджується з доводами касаційної скарги, стосовно невиконання відповідачем обов'язку, передбаченого абзацом 8 пункту 6 Порядку № 256, в частині реєстрації відповідачем додаткових зобов'язань шляхом надіслання уточненої інформації фінансовим органам виконкомів міських рад про фактично нараховані у поточному місяці суми за період з 01.01.2014 по 31.12.2014.

48. Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про виконання відповідачем вищевказаного обов'язку з посиланням на відмітки про прийняття фінансовим органом виконкому міської ради актів звіряння розрахунків за надані послуги, що містять інформацію про фактично нараховані суми. Оскільки, вказане підтверджує фактичне виконання відповідачем пункту 5 Порядку № 256 в частині надсилання актів звіряння розрахунків за надані послуги з підприємством - надавачем відповідних послуг, але не реєстрації додаткових зобов'язань, передбачених абзацом 8 пункту 6 Порядку № 256.

49. Крім того, Суд також зазначає, що аналогічна правова позиція викладена в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2018 по справі № 761/22355/16-а, від 16.05.2018 по справі № 826/6351/15, від 14.11.2018 по справі №808/1813/16.

50. Розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального права, колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції скасовано правильне по суті та законне рішення суду першої інстанції.

51. Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частин.

52. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

53. Керуючись статтями 341, 345, п.4 ч.1.ст. 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -