815/3305/17 Про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами - 10.07.2018 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Державної служби геології та надр України до Дочірнього підприємства "Одеський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" про анулювання дозволу на користування надрами за касаційною скаргою Дочірнього підприємства "Одеський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Іванова Е.А. від 06 листопада 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Осіпова Ю.В., Димерлія О.О., Скрипченка В.О. від 28 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У червні 2017 року Державна служба геології та надр України (далі - ДСГН України, позивач) звернулась до суду з позовом до Дочірнього підприємства "Одеський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - ДП "Одеський облавтодор", відповідач), у якому просить припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 2816 від 28 жовтня 2002 року, виданого ДП "Одеський облавтодор".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Азово-Чорноморським міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю ДСГН України проведено планову перевірку ДП "Одеський облавтодор", за наслідками якої виявлено порушення Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Кодексу України про надра (132/94-ВР) . У зв'язку з цим, Азово-Чорноморський міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю ДСГН України складено припис, у якому зазначено детальний опис виявлених порушень та необхідність усунення їх у строк до 10 липня 2016 року. Азово-Чорноморський міжрегіональний територіальний відділ Департаменту державного геологічного контролю ДСГН України направив відповідачу подання про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами. Наказом Держгеонадр України зупинено дію спеціального дозволу, виданого ДП "Одеський облавтодор", та надано відповідачу 30 календарних днів для усунення порушень. Враховуючи, що відповідач порушив законодавство в сфері надрокористування та не усунув порушення, позивач вважає, що наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року, яка залишена без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, позов ДСГН України задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з обґрунтованості та доведеності вимог та, відповідно, з бездіяльності відповідача та не усунення ним виявлених численних порушень діючого законодавства, які є підставою для анулювання дозволу на спеціальне користування надрами.

ДП "Одеський облавтодор", не погоджуючись з постановами Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулося із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що Облавтодор є державним підприємством та вживає заходи, які свідчать про наміри та необхідність здійснювати надрокористування. У зв'язку з цим, вважає, що припинення надрокористування ставить під загрозу діяльність відповідача, як державного підприємства.

Від ДСГН України надійшов відзив на касаційну скаргу ДП "Одеський облавтодор", у якому вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 28 жовтня 2002 року Міністерством екології та природних ресурсів України видано ДП "Одеський облавтодор" спеціальний дозвіл на користування надрами № 2816 від 28 жовтня 2002 року з метою видобування сировини, придатної для виробництва щебню та каменю бутового терміном дії на 16 років.

21 липня 2015 року, на підставі наказу № 174 від 25 червня 2015 року та направлення № 9 від 01 липня 2015 року, Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю ДСГН України проведено планову перевірку ДП "Одеський облавтодор" з питань дотримання ним вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами якої складено акт № 6/2816, яким зобов'язано відповідача надати у термін до 14 серпня 2015 року усі копії документів щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.

У зв'язку із ненаданням відповідачем будь-яких документів (доказів) у визначений строк, на підставі подання від 26 серпня 2015 року № 70, наказом Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю ДСГН України від 04 вересня 2015 року № 271 відповідачу було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами з наданням строку 30 календарних днів для усунення порушень.

Зазначений наказ було направлено на адресу відповідача листом від 17 вересня 2015 року № 12235/13/14-15, який отриманий останнім 28 вересня 2015 року.

У подальшому, на прохання відповідача щодо продовження терміну усунення порушень у зв'язку з реорганізацію в структурі Укравтодору, наказом Державної служби геології та надр України № 448 від 25 грудня 2015 року цей термін було продовжено до 15 січня 2016 року, а наказом ДСГН України № 111 від 01 квітня 2016 року продовжено повторно - до 01 травня 2016 року.

У період з 06 травня 2016 року по 25 травня 2016 року, на підставі наказу № 93 від 21 березня 2016 року та направлення № 144 від 04 травня 2016 року, співробітниками Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю ДСГН України проведено чергову планову перевірку відповідача з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами якої складено акт № 37/2816 від 25 травня 2016 року.

Вказаною перевіркою встановлено порушення підприємством відповідача вимог:

- статей 14, 24, 56 Кодексу України про надра та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), а саме: на ділянці надр, наданій у користування, не проводяться передбачені спеціальним дозволом на користування надрами роботи та не виконується мета спеціального дозволу - видобування вапняків, придатних для виробництва матеріалів для дорожніх робіт;

- статті 51 Кодексу України про надра, статті 19 Гірничого закону України, зокрема, не погоджений у встановленому порядку План розвитку гірничих робіт на 2016 рік;

- статей 125, 126 Земельного кодексу України та статті 18 Гірничого закону України, зокрема, не отримано документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов'язаних з користування надрами;

- Порядку № 615, зокрема, надрокористувач припинив без поважних причин роботи, передбачені спеціальним дозволом на користування надрами більш як на 2 (два) роки та за маркшейдерською документацією видобуток не проводиться з 2012 року.

За результатами вказаної перевірки 31 травня 2016 року Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю ДСГН України складено припис № 37/2816, яким відповідача зобов'язано у строк до 01 липня 2016 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати документи, які підтверджують факт усунення порушень.

У зв'язку з невиконанням приписів та не усуненням зазначених в них недоліків, позивач звернувся до суду із позовом про анулювання дозволу на спеціальне користування надрами.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження ДСГН України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра (132/94-ВР) , Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (1174-2015-п) (далі - Положення № 1174), Порядком № 615, Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (1294-2011-п) (далі - Порядок № 1294).

Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені Кодексом України про надра (132/94-ВР) та Порядком № 615.

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Механізм проведення державного геологічного контролю з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр визначається Порядком № 1294.

Пунктом 4 Порядку № 1294 передбачено, що органи державного геологічного контролю відповідно до покладених на них завдань здійснюють державний геологічний контроль, зокрема, за своєчасністю і правильністю державної реєстрації робіт з геологічного вивчення та використання надр, наявністю спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 1294 державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокостувачів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави діяти до висновку про те, що ДСГН України уповноважена здійснювати геологічний контроль суб'єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до положення пункту 16 Порядку № 1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом 5-ти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.

Пунктом 22 Порядку № 615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; 3) наявності заборгованості із сплати загальнодержавних податків та зборів; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов'язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, а також невиконання у встановлений строк приписів контролюючого органу щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ДСГН України за результатами проведеної перевірки відповідача виявила ряд порушень законодавства у сфері надрокористування, про що було складено акт та припис про усунення виявлених порушень. Однак, позивач в установлений ДСГН України строк, який був двічі продовжений на прохання відповідача, не надав доказів усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, у зв'язку з чим ДСГН України зупинила дію дозволу на спеціальне користування надрами, про що видано наказ. Припис та наказ про зупинення дії дозволу відповідачем не оскаржувались.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Верховним Судом України у постановах від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11, від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Оскільки ДП "Одеський облавтодор" заперечує проти анулювання дозволу, відповідно є підстави для вирішення даного питання у судовому порядку.

У свою чергу, відповідно до пункту 23 Порядку № 1294 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра (132/94-ВР) та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (2806-15) .

Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що за результатами чергової планової перевірки відповідача, проведеної у період з 06 травня 2016 року по 25 травня 2016 року, ДСГН України складено акт перевірки № 37/2816 від 25 травня 2016 року, у якому наведено виявлені порушення. Також 31 травня 2016 року ДСГН України складено припис № 37/2816, яким відповідача зобов'язано у строк до 01 липня 2016 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати документи, які підтверджують факт усунення порушень. У зв'язку з невиконанням відповідачем в установлений строк вимог щодо усунення виявлених порушень, ДСГН України на виконання статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" звернулась до адміністративного суду з позовом про анулювання дозволу ДП "Одеський облавтодор" на спеціальне користування надрами.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскільки ДСГН України під час проведення перевірок діяла у межах повноважень та у порядку визначеному законом, виявлені порушення, які є підставою для анулювання дії дозволу, в установлений строк не були усунуті відповідачем, відповідно, наявні усі законні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішеннях судів повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).