369/13240/14-а Про визнання протиправним та недійсним рішення міської ради "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування на умовах оренди терміном на 10 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі" - 18.04.2018 Прийняття

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_6 на ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 06 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року у справі

№ 369/13240/14-а за позовом прокурора Києво-Святошинського району Київської області (далі - прокурор) до Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі -Міськрада), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Сучасний центр" (далі - ТОВ "Сучасний центр"), ФОП ОСОБА_7, ФОП ОСОБА_6, про визнання протиправним і недійсним рішення та

У грудні 2014 року прокурор звернувся до суду з позовом до Міськради про визнання протиправним та недійсним рішення відповідача від 15 травня 2014 року № 1-01/XXXVIII6-8 "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Сучасний центр" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування на умовах оренди терміном на 10 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1".

Києво-Святошинський районний суд Київської області постановою від 08 квітня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, у задоволенні позову відмовив.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 10 лютого 2016 року касаційну скаргу ФОП ОСОБА_6 задовольнив частково. Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 08 квітня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року скасував, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

Києво-Святошинський районний суд Київської області ухвалою від 06 квітня 2016 року закрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ).

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 18 травня 2016 року апеляційну скаргу ФОП ОСОБА_6 залишив без задоволення, а ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 06 квітня 2016 року - без змін.

Не погодившись із зазначеними ухвалами судів першої та апеляційної інстанцій, ФОП ОСОБА_6 подав касаційну скаргу.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 10 червня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , яким КАС України (2747-15) викладено в новій редакції.

01 лютого 2018 року касаційну скаргу ФОП ОСОБА_6 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (2747-15) в редакції згаданого Закону.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 21 лютого 2018 року справу передав до Великої Палати Верховного Суду з посиланням на те, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

На обґрунтування вимог касаційної скарги ФОП ОСОБА_6 зазначив, що спір виник за участю прокурора як суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції (загального нагляду в галузі земельного законодавства). В оскаржуваних судових рішеннях нічим не спростовано, що підставою для звернення прокурора до суду стало його подання щодо приведення рішення відповідача від 15 травня 2014 року у відповідність до вимог чинного земельного законодавства, а не спір про володіння та користування земельною ділянкою. Окрім цього, відповідачем у справі є Міськрада, яка в спірних правовідносинах виступає як суб'єкт владних повноважень, що реалізує владні управлінські функції у сфері земельних відносин, зокрема, стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земель в оренду. Скаржник також звернув увагу на те, що під час розгляду справи суди не взяли до уваги практику Верховного Суду України у подібних правовідносинах. За таких обставин, ФОП ОСОБА_6 вважає, що цей спір підпадає під юрисдикцію адміністративного суду, тому судові рішення у цій справі підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

У відзиві на касаційну скаргу Міськрада зазначила, що в цих правовідносинах відповідач виступає не як суб'єкт владних повноважень, а як власник земельної ділянки, оскільки 17 липня 2015 року між Міськрадою і ТОВ "Сучасний центр" укладено договір оренди спірної земельної ділянки, посвідчений в установленому законом порядку. Тобто оскаржуване рішення відповідача вичерпало свою дію після його реалізації, оскільки в подальшому між юридичними особами виникли приватноправові відносини. На підтвердження правильності своїх доводів відповідач посилається на практику Верховного Суду України у такій категорії справ та Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (v007p710-09) .

Суди попередніх інстанцій установили, що 15 травня 2014 року на 38 сесії 6 скликання Міськради прийнято рішення № 1-01/XXXVIII6-8 "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Сучасний центр" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування на умовах оренди терміном

10 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1". Цим рішенням доручено ТОВ "Сучасний центр" замовити землевпорядній організації проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування на умовах оренди, отримані матеріали надати на розгляд та затвердження до Міськради.

01 жовтня 2014 року прокурор звернувся до Вишневого міського голови з поданням про усунення порушень вимог містобудівного законодавства, причин та умов, що їм сприяли, у якому зазначив про протиправність вищевказаного рішення у зв'язку з незаконністю зміни цільового призначення земельної ділянки.

18 листопада 2014 року Міськрада надала відповідь за № 3/02-2106, у якій зазначено, що в цьому випадку цільове призначення земельної ділянки не змінюється, а здійснюється формування земельної ділянки під існуюче нерухоме майно шляхом складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Розроблений проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки було погоджено висновком управління Держземагентства у Києво-Святошинському районі Київської області від 21 жовтня 2014 року № 9034-03 та висновком відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 22 жовтня 2014 року № 4359.

Закриваючи провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Міськрада прийняла рішення про передачу земельної ділянки в оренду та уклала відповідний договір, тобто прийняла ненормативний акт, який вичерпує свою дію після його реалізації, а отже, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне, а тому провадження у справі підлягає закриттю.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з такими висновками судів з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів ". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній нас прийняття оскаржених рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Водночас, як установлено матеріалами справи, 16 грудня 2014 року Міськрада прийняла рішення № 1-01/XLIII6-13, яким затверджено ТОВ "Сучасний центр" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надано цьому товариству в користування на умовах оренди терміном на 10 років земельну ділянку для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1, та доручено міському голові підписати договір оренди земельної ділянки згідно з чинним законодавством.

Пізніше Міськрада і ТОВ "Сучасний центр" уклали договір найму (оренди) земельної ділянки площею 0,0312 га, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1. Цей договір нотаріально посвідчено та зареєстровано в реєстрі за № 1-2068, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 17 липня 2015 року.

Отже, станом на дату звернення прокурора до суду з даним позовом - 17 грудня 2014 року, відповідач прийняв рішення, на підставі якого у третьої особи виникло речове право на земельну ділянку.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (v007p710-09) (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Отже, у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних правовідносинах викладений у постанові Верховного Суду України від 09 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступити від цього висновку.

Оскільки між відповідачем і третьою особою в цій справі існують договірні відносини, предметом яких є спірна земельна ділянка, ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися за правилами господарського судочинства.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За таких обставин висновок судів попередніх інстанцій щодо непідсудності цього спору адміністративному суду та необхідності закриття провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України, є правильним.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС України (у цій самій редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.