303/3679/19 Про стягнення коштів за користування земельною ділянкою - 08.02.2023 Прийняття

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 28 липня

2021 року у складі судді Куцкір Ю. Ю. та постанову Закарпатського апеляційного суду від 09 серпня 2022 рокуу складі колегії суддів:

Бисага Т. Ю., Фазикош Г. В., Куштана Б. П.,

1. Описова частина

Короткий зміст позовної заяви

У червні 2019 року Мукачівська місцева прокуратура в інтересах держави в особі Мукачівської міської ради звернулася до суду із позовною заявою до ОСОБА_1 про стягнення коштів за користування земельною ділянкою.

Позовна заява мотивована тим, що до Мукачівської місцевої прокуратури звернулась Мукачівська міська рада листом від 20 листопада 2017 року

№ 1039/01-14 із проханням представництва інтересів у суді та сприяння у стягненні відповідних коштів із ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою в АДРЕСА_1 .

Вивченням отриманих матеріалів установлено, що відповідач з 07 грудня 2004 року є власником нерухомого майна, а саме: цеху літ. "Г" площею

291,90 кв. м, будівлі літ "П" площею 67,20 кв. м та резервуарів № V, VI, VII. Дані об`єкти нерухомості розташовані на земельній ділянці площею

5 761 кв. м за адресою: АДРЕСА_1 .

Разом з цим, право власності (користування) вказаною земельною ділянкою з моменту набуття права власності відповідачем на зазначене майно, не оформлено та відповідач не звертався до Мукачівської міської ради щодо урегулювання цього питання.

16 серпня 2017 року проведено огляд спірної земельної ділянки та складено акт №16/08/2017-6, яким установлено, що за період користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, а саме з 01 серпня 2014 року по 31 липня 2017 року, позивач недоотримав грошові кошти у розмірі 233 047,44 грн.

Рішенням виконавчого комітету Мукачівської міської ради від 11 вересня 2017 року № 270 затверджено акт від 16 серпня 2017 року № 16/08/2017-6. Для добровільного виконання акта відповідачу було надано 30 днів.

З метою досудового врегулювання спору відповідачу листом від 11 вересня 2017 року № 11/09/2017-А6 скеровано вказаний вище акт, розрахунок визначення суми збитків та договір про добровільне відшкодування збитків, проте будь-якої відповіді позивач не отримав.

Проте Мукачівська міська рада з моменту останнього звернення до відповідача у вересні 2017 року по час подання цього позову (більше півтора роки) не вжила жодних інших заходів, у тому числі позовного характеру, для стягнення з відповідача спірних коштів.

При цьому, з листів позивача від 20 листопада 2017 року №1039/01-14 та від 30 січня 2019 року № 75/01-32 вбачається, що орган місцевого самоврядування керуючись правом дискреційних повноважень самостійно даний позов до суду подати не має наміру та із відповідним проханням звертається до органів прокуратури.

З огляду на вказане вважав, що наявність порушення інтересів держави поряд з тим, що захист цих інтересів своєчасно при наявності повноважень по контролю та самоусунення від їх реалізації Мукачівською міською радою, як уповноваженого органу, є підставою для представництва прокуратурою інтересів держави в суді.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області

від 28 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Закарпатського апеляційного суду від 09 серпня 2022 року, позовну заяву Мукачівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Мукачівської міської ради залишено без розгляду.

Суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що звертаючись із даним позовом до суду, прокурор зазначив, що до Мукачівської місцевої прокуратури звернулася Мукачівська міська рада з листом №1039/01-14 від 20 листопада 2017 року із проханням представництва інтересів у суді та сприяти у стягненні відповідних коштів із ОСОБА_1 за користування земельною ділянкою. У свою чергу, в отриманому листі, а також у позовній заяві не наведено причини, які перешкоджають суб`єкту владних повноважень, а саме органу місцевого самоврядування, тобто Мукачівській міській раді, особисто звернутися до суду за захистом своїх порушених прав і які обґрунтовують підстави для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

У вересні 2022 до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 28 липня 2021 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 09 серпня 2022 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано цивільну справу і надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 31 січня 2023 року справу призначено до розгляду у складі колегії з п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

У касаційній скарзі заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Підставою касаційного оскарження заявник зазначає неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме застосування норм права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, провадження № 12-194гс19, від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, провадження № 12-160гс18, від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, провадження № 12-245гс18, від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, провадження № 14-36цс19, 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, провадження № 12-72гс19, від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19, від 21 квітня 2021 року у справі № 309/945/17, провадження № 61-14293св20, від 22 червня 2022 року у справі № 301/963/18, провадження № 61-229св21, від 25 серпня 2022 року у справі № 760/21223/17-ц, провадження № 61-35929св18, від 13 серпня 2020 року у справі

№ 910/6814/17 (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).

Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не врахували, що при зверненні прокурором до суду з позовною заявою у цій справі, на виконання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 56 ЦПК України зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, визначено та вказано на бездіяльність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також, із долученням відповідних доказів, обґрунтовано наявність підстав для реалізації представницьких повноважень в інтересах держави в особі Мукачівської міської ради.

Судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки листам Мукачівської міської ради до органу прокуратури, з яких вбачається, що позивачу

з 2017 року відомо про порушення ОСОБА_1 вимог земельного законодавства та станом на січень 2019 року ефективних і всіх необхідних заходів на захист інтересів громади міською радою не вжито. 18 березня 2019 року окружною прокуратурою направлено повідомлення до міської ради про наявність підстав для представництва в суді інтересів держави через невжиття уповноваженим органом тривалий час відповідних заходів реагування, у відповідь на що міська рада листом від 23 квітня 2019 року повідомила прокурора, що до суду з відповідним позовом не зверталась, заходи дисциплінарного стягнення за очевидну бездіяльність у захисті інтересів громади по стягненню з ОСОБА_1 збитків відносно працівників органу місцевого самоврядування не вживалися, оскільки строки для їх застосування вже закінчилися.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. З`ясування причин, які перешкоджають суб`єкту владних повноважень особисто звернутися до суду, не становить у даному випадку жодного юридичного значення, оскільки правовими підставами звернення прокурора до суду є те, що захист порушених інтересів держави не здійснює уповноважений орган, що згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є достатньою та самостійною підставою для захисту інтересів держави в суді прокурором.

Зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що звернення прокуратури до відповідного компетентного органу мало місце майже за три місяці до подачі позовної заяви до суду, тобто вжито всі необхідні дії, як того вимагає закон. Крім того, судами не враховано, що з моменту направлення компетентному органу повідомлення про представництво, будь-яких дій з боку вірно визначеного прокурором позивача у цій справі - Мукачівською міською радою, вчинено не було.

Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу

У жовтні 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому представник ОСОБА_1 - адвокат Лук`яненко А. О. просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, посилаючись на те, що залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, обґрунтовано виходив з того, що позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи, оскільки прокурор не навів, у чому полягає виключність випадку представництва інтересів Мукачівської міської ради у суді з огляду на те, що сам прокурор стверджує, що звертається до суду на відповідне письмове прохання Мукачівської міської ради.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у червні 2019 року Мукачівська місцева прокуратура в інтересах держави в особі Мукачівської міської ради звернулася до суду із позовною заявою до ОСОБА_1 про стягнення коштів за користування земельною ділянкою.

Ухвалою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області

від 18 червня 2019 року відкрито провадження по справі, призначено справу до судового розгляду на 14 липня 2019 року.

Ухвалою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області

від 19 листопада 2020 року позовну заяву залишено без руху внаслідок не дотримання вимог статей 175, 177 ЦПК України, а саме місцевою прокуратурою не зазначено підстав, які перешкоджають суб`єкту владних повноважень, тобто Мукачівській міській раді, самостійно звернутися до суду за захистом своїх порушених прав і які саме є обґрунтовані підстави для звернення прокурора до суду.

Ухвалою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області

від 16 грудня 2020 року позовну заяву залишено без розгляду, оскільки не виконані вимоги ухвали цього ж суду від 19 листопада 2020 року про залишення вказаного позову без руху.

Постановою Закарпатського апеляційного суду від 26 квітня 2021 року апеляційну скаргу Мукачівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Мукачівської міської ради задоволено, ухвалу Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 16 грудня 2020 року скасовано і направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області

2. Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Касаційна скарга підлягає задоволенню.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

У частині третій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Так, згідно зі статтею 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною четвертою вказаної статті передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19)).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зроблено висновок про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Такий правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) та від 06 липня 2021 року у справі

№ 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21).

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження

№ 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).

У справі, що переглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Як зазначив прокурор, спірні правовідносини пов`язані з тим, що відповідач, як власник об`єктів нерухомого майна, користувався земельною ділянкою за відсутності оформленого відповідно до вимог чинного законодавства права користування цією земельною ділянкою, у тому числі не сплачуючи орендну плату.

У цих правовідносинах інтереси держави та позивача, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, повністю збігаються.

За частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі

№ 698/119/18 зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

Прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що впродовж тривалого часу, з вересня 2017 року по січень 2019 року, Мукачівській міській раді було відомо про несплату відповідачем збитків у розмірі 233 047,44 грн, органом місцевого самоврядування не вживались заходи щодо стягнення в установленому порядку вказаних коштів, чим порушуються інтереси держави, що є підставою для представництва прокурором цих інтересів у суді.

18 березня 2019 року на адресу Мукачівського міського голови направлено повідомлення №01-87-2356вих19, в якому зазначено, що на виконання абзацу 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Мукачівською місцевою прокуратурою в інтересах держави в особі Мукачівської міської ради проводиться підготовка позовної заяви до

ОСОБА_1 про стягнення 233 047,44 грн. Причиною вжиття місцевою прокуратурою заходів представницького характеру є невжиття уповноваженими органами тривалий час відповідних заходів реагування.

23 квітня 2019 року Мукачівська міська рада повідомила прокурора, що заходи дисциплінарного стягнення, передбачені КЗпП України (322-08) , відносно працівників виконавчого комітету Мукачівської міської ради не застосовувались, оскільки на даний час сплили строки для їх застосування. Просила вжити заходів в межах власної компетенції щодо представництва інтересів територіальної громади міста Мукачева у суді.

Мукачівська міська рада наявність підстав для представництва прокурором в суді не оскаржувала, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави в її особі не висловлювала.

Системне тлумачення частини четвертої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У справі, яка переглядається, підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Мукачівською міською радою упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме не звернення до суду з вимогами про стягнення коштів.

Аналіз матеріалів справи свідчить про те, що як у суді першої, так і в суді апеляційної інстанцій прокурор обґрунтовував порушення інтересів держави у суді, визначив орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та вказав, у чому полягає бездіяльність зазначеного органу щодо захисту законних інтересів держави, а саме, що орган місцевого самоврядування - Мукачівська міська рада, всупереч покладених на неї завдань щодо звернення до суду із позовом про стягнення з ОСОБА_1 коштів, не вжила заходів для усунення порушень, вказаних у позовній заяві.

Таким чином, Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними прокурором у касаційній скарзі про те, що у позові прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Мукачівської міської ради, яка самоусунулася від виконання покладених на неї обов`язків щодо наповнення місцевого бюджету.

Проте суди на наведене уваги не звернули і дійшли передчасного висновку про залишення позовної заяви прокурора без розгляду у зв`язку з тим, що останній не обґрунтував та не довів підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 20 квітня 2022 рокуу справі № 463/615/20 (провадження № 61-21231св21).

Крім того, суд касаційної інстанції зазначає, що Мукачівська місцева прокуратура звернулася до суду з цим позовом у червні 2019 року. Суд першої інстанції, дослідивши зміст позовної заяви та підстави представництва прокурором інтересів держави, 18 червня 2019 року відкрив провадження у справі. У подальшому справа перебувала у провадженні суду до 28 липня 2021 року, до моменту, коли суд вирішив закінчити розгляд справи, ухилившись від розгляду по суті заявлених на захист інтересів держави позовних вимог, залишивши поза увагою завдання та основні засади цивільного судочинства.

З огляду на вказане, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, на другому році перебування цивільної справи у провадженні суду, формально пославшись на те, що у позовній заяві не наведено причини, які перешкоджають суб`єкту владних повноважень, а саме органу місцевого самоврядування, тобто Мукачівській міській раді особисто звернутися до суду за захистом своїх порушених прав і які є обґрунтовані підстави для звернення прокурора до суду,, дійшов необґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 19 жовтня 2022 рокуу справі № 354/609/15 (провадження № 61-3271св22).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що ухвала суду першої інстанції та постанова апеляційного суду постановлені без додержання норм процесуального права. За таких обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржені судові рішення - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Щодо судових витрат

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.