522/17384/16-а Про визнання протиправним та скасування рішення міської ради "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, та про зобов'язання міської ради надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки - 18.04.2018 Прийняття

1. У вересні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом до Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, а також про зобов'язання Одеської міської ради (далі - ОМР) надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі безкоштовно у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарчих споруд і будівель, площею 0,1 га за адресою: АДРЕСА_1.

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач вказував, що:

по-перше, 29 серпня 2014 року він був мобілізований Суворівським районним військовим комісаріатом м. Одеси до лав Збройних Сил України та направлений у зону антитерористичної операції, де брав участь у бойових діях з 29 вересня 2014 року по 04 вересня 2015 року, та в подальшому йому був наданий статус учасника бойових дій;

по-друге, 16 листопада 2015 року він подав на ім'я Одеського міського голови заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки для передачі йому безкоштовно у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарчих споруд площею 0,1 га за адресою : АДРЕСА_1, але у задоволенні цієї його заяви було відмовлено оскаржуваним рішенням Одеської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року.

3. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 02 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року позов ОСОБА_3 задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою : АДРЕСА_1.

Зобов'язати Одеську міську раду надати ОСОБА_3 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для передачі безкоштовно у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарчих споруд і будівель, площею 0,1 га за адресою : АДРЕСА_1.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями Одеська міська рада звернулась 02 лютого 2018 року з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права. Просила скасувати постанову Приморського районного суду м. Одеси від 02 жовтня 2017 року, та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року. Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені адміністративного позову ОСОБА_3

5. 05 лютого 2018 року касаційна скарга Одеської міської ради надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

6. Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2018 року у зазначеній справі було відкрито касаційне провадження та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

7. Скаржником у касаційній скарзі заявлено клопотання про участь у судовому засіданні суду касаційної інстанції, разом з тим, згідно вимог ст. 340, 343 КАС України, Суд дійшов висновку про можливість попереднього розгляду даної справи за наявними у справі матеріалами, про що постановлено ухвалу від 13 квітня 2018 року.

8. Станом на 18 квітня 2018 року відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач є учасником бойових дій, оскільки з 29 вересня 2014 року по 04 вересня 2015 року безпосередньо брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районі проведення антитерористичної операції в Мар`їнському районі Донецької області, та має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни учасників бойових дій, що підтверджується довідкою військової частини польова пошта В0095 Міністерства оборони України від 15 вересня 2015 року № 7969 та посвідченням серії ЮА № 00879 від 17 липня 2015 року.

10. 16 листопада 2015 року позивач звернувся до Одеського міського голови з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1 га за адресою: АДРЕСА_1, відповідно до статей 118, 121 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

11. Рішенням Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" позивачу було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки, з посиланням на ч. 3 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Не погоджуючись з вказаним рішенням Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходили з того, що у відповідності до ч. 7 ст. 118 ЗК України встановлено виключний перелік правових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який не підлягає розширеному тлумаченню.

Разом з тим, підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та прийняття відповідачем оскаржуваного рішення зазначено відсутність зонування території або детального плану розробки території, що не входить до переліку підстав, визначених ч. 7 ст. 118 ЗК України.

13. За змістом п. 14 ч. 1 ст. 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі - Закон) учасникам бойових дій надаються пільги, зокрема, щодо першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.

14. Згідно п. "б" ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

15. Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

16. Згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. При цьому, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

17. Частиною 7 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної або комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

18. Згідно зі ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення садівництва - не більше 0,12 га; для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 га, в селищах - не більше 0,15 га, в містах - не більше 0,10 га.

19. Відповідно до ч. 2, 3 ст. 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень в місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

20. З наведених норм права вбачається, що ч. 7 ст. 118 ЗК України регламентовано виключний перелік правових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який, на думку судів попередніх інстанцій є виключний та не підлягає розширеному тлумаченню.

21. Разом з тим, з матеріалів справи вбачається, що підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відводу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та прийняття відповідного рішення ради відповідачем зазначено відсутність зонування території або детального плану розробки території, що, не входить до переліку підстав, визначених вказаною вище нормою ЗК України (2768-14) .

22. Посилання відповідача на положення ч. 3 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", згідно яких у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, судами першої та апеляційної інстанції не прийнято до уваги з огляду на ту обставину, що в даних спірних правовідносинах вирішується питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання якого не призводить до автоматичного виділення земельної ділянки особі та є лише однією зі стадій реалізації особою права на отримання земельної ділянки.

23. Відповідно до ч. 10 ст. 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

24. Згідно ч. 11 ст. 118 ЗК України, у разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що план зонування території міста Одеси затверджено 19 жовтня 2016 року рішенням Одеської міської ради № 1316.

26. Згідно Генерального плану м. Одеси спірна земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 розташована в зоні озеленених територій загального користування.

27. Судом апеляційної інстанції встановлено, що постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року у справі № 522/17386/16-а за аналогічним позовом ОСОБА_4 до Одеської міської ради, під час судового розгляду цієї справи Одеською міською радою було надано до суду лист Управління архітектури та міст обування Одеської міської ради № 01-11/377 від 27 січня 2017 року, відповідно до якого земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 розташована в межах комунально-складської зони розміщення та призначена для розташування складських приміщень.

28. Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновоку, що відповідач не визначився відповідно до якого самого об'єкту (земельної ділянки) була надана відмова позивачу в наданні згоди на розробку проекту землеустрою з посиланням на відсутність плану зонування або детального плану розробки території.

29. Крім того, відповідач не надав судам попередніх інстанцій доказів щодо відсутності детального плану розробки території щодо спірної земельної ділянки на момент звернення ОСОБА_3 з відповідною заявою до Одеської міської ради.

30. Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи охоронювані законом інтереси.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Таким чином, підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

31. Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено понятті "охоронюваний законом інтерес", що вживається в ч. 1 ст. 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "Права", а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції (254к/96-ВР) і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

32. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Таким чином, при зверненні до суду з даним позовом позивачем обрано саме такий спосіб захисту, якій може відновити його становище та захистити його порушене право.

33 Враховуючи вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, щодо необґрунтованості та неправомірності рішення Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

34. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій у зазначених судових рішеннях неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.

34.1 Одеська міська рада звертає увагу на помилковість неврахування та незастосування судом апеляційної інстанції положень ч. З ст. 24 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" до спірних правовідносин із посиланням на те, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише однією зі стадій реалізації особою права на отримання безкоштовно у власність земельної ділянки із земель комунальної власності, оскільки відповідно до приписів ч. 7 ст. 118 ЗК України саме на етапі надання відповідного дозволу орган місцевого самоврядування має ідентифікувати об'єкт на відповідність місця його розташування вимогам містобудівної документації, що неможливо зробити за відсутності затвердженого плану зонування або детального плану території, та відповідно до положень ч. З ст. 24 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" є підставою для відмови у позитивному вирішенні порушеного у зверненні питання.

34.2 Розгляд клопотання особи та надання чи відмова у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання їх у власність громадян чи юридичних осіб відноситься до виключної компетенції міської ради та є дискреційними повноваженнями ради. А тому, адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади або орган місцевого самоврядування та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу.

34.3 Задовольняючи даний адміністративний позов, суди попередніх інстанцій зробили висновок, що Одеська міська рада не визначилась, щодо якої саме земельної ділянки була надана відмова позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, що не відповідає дійсним обставинам справи, а також необґрунтовано зазначено, що міською радою не надано доказів відсутності затвердженого детального плану території, в межах якої розташована запитувана земельна ділянка, що свідчить про необґрунтованість рішення судів попередніх інстанцій.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.

36. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

37. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

38. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

39. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

40. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, досліджувалися судами першої та апеляційної інстанцій з наданням їм належної правової оцінки, висновків судів попередніх інстанції та обставин справи не спростовують. Додатково колегія суддів звертає увагу скаржника на те, що ч. 7 ст. 118 ЗК України регламентовано виключний перелік правових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. А тому порушення зазначених підстав відповідачем та звернення позивача до суду для усунення зазначених порушень, не є порушенням дискреційних повноважень Одеської міської ради.

41. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій рішень.

42. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.