Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білоуса О.В.,

суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 6 квітня 2016 року (головуючий суддя Подлісна І.М.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року (головуючий суддя Гудим Л.Я., судді - Довгополов О.М., Святецький В.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Тернопільській області, Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання дій протиправними, визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди,

У січні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Тернопільській області (далі - УМВС України в Тернопільській області), Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (далі - ГУ НП в Тернопільській області), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: визнати протиправним та скасувати наказ УМВС України в Тернопільській області від 6 листопада 2015 року №323 о/с "По особовому складу" в частині звільнення ОСОБА_2 із займаної посади у запас Збройних Сил за пунктом 64 "г" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (114-91-п) (через скорочення штатів); поновити позивача на роботі, зобов'язавши ГУ НП в Тернопільській області призначити на посаду, що заміщується поліцейськими, рівнозначну, вищу або нижчу посаді, яку він обіймав під час проходження служби в міліції з виплатою середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, стягнути з ГУ НП в Тернопільській області 10000 грн завданої моральної шкоди.

В обгрунтування позову зазначав, що з листопада 2003 року він проходив службу в органах внутрішніх справ, у січні 2014 року призначений на посаду старшого оперуповноваженого кримінальної міліції у справах дітей Монастирського РВ УМВС України в Тернопільській області, маючи спеціальне звання майор міліції.

Однак, 6 листопада 2015 року УМВС України в Тернопільській області видано наказ № 323 о/с, яким ОСОБА_2 звільнено з 6 листопада 2015 року з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил за пунктом 64 "г" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (114-91-п) (через скорочення штатів).

Позивач вказував, що УМВС України в Тернопільській області, звільняючи за скороченням штатів, не вчинено заходів для забезпечення працевлаштування на службі в органах внутрішніх справ України при скороченні штатів, яке відбулось внаслідок ліквідації одного органу внутрішніх справ та створення іншого органу, не з'ясовано намір позивача подальшого проходження служби в органах внутрішніх справ та не було запропоновано, а ні аналогічну посаду, а ні нижчу, ніж ту, на якій він проходив службу. Також, зазначав, що при його звільненні відповідачем порушені пункти 9-10 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (580-19) , оскільки він виявив бажання проходити службу в Національній поліції, подавши відповідну заяву до УМВС України в Тернопільській області. Звільнити його могли лише за результатами конкурсу або у разі невідповідності вимогам до поліцейських, однак такий конкурс він не проходив, а оскаржуваний наказ не містить обґрунтування його невідповідності вимогам до поліцейських.

Вважаючи дії УМВС України в Тернопільській області незаконними, ОСОБА_2 з метою захисту своїх прав звернувся до суду з вимогою про скасування наказу щодо його звільнення.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 6 квітня 2016 року позов задоволено частково. Перенесено дату звільнення ОСОБА_2 з 6 листопада 2015 року на 11 листопада 2015 року. Зобов'язано УМВС України в Тернопільській області нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за період з 6 по 11 листопада 2015 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Вказану справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 січня 2018 року передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 з листопада 2003 року проходив службу в органах внутрішніх справ України, остання займана ним посада перед звільненням - старший оперуповноважений кримінальної міліції у справах дітей Монастирського РВ УМВС України в Тернопільській області, спеціальне звання - майор міліції.

Наказом УМВС України в Тернопільській області від 6 листопада 2015 року №323 о/с позивача звільнено з 6 листопада 2015 року з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил за пунктом 64 "г" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (114-91-п) (через скорочення штатів).

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що будь-якого обов'язку в УМВС України в Тернопільській області щодо додаткового попередження позивача про наступне звільнення чинним законодавством не передбачено, оскільки останній попереджений про звільнення через скорочення штатів в силу пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" (580-19) ; останнім днем встановленого тримісячного терміну на звільнення працівників міліції, що не прийняті на службу до поліції, виходячи з приписів пунктів 9 та 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" (580-19) є 6 листопада 2015 року. Суди зазначили, що оскільки ОСОБА_2 заяву про прийняття на службу в поліцію не писав, то оскаржуваний наказ про звільнення позивача прийнятий відповідачем обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх положень законодавства, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Проте, з такими висновками судів попередніх інстанції колегія суддів не погоджується, враховуючи наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірним у справі є правомірність наказу УМВС України в Тернопільській області від 6 листопада 2015 року № 323о/с "По особовому складу" про звільнення позивача з посади на підставі пункту 64 "г" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (114-91-п) (через скорочення штатів) та як наслідок зобов'язання УМВС України в Тернопільській області поновити позивача на посаді, а також нарахувати та виплатити грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

Дані правовідносини регулюються Законом України 20 грудня 1990 року № 565-ХІІ "Про міліцію" (565-12) (чинний на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 565-ХІІ (565-12) ), Законом України від 2 липня 2015 року № 580-VІІІ "Про Національну поліцію" (580-19) (далі - Закон № 580-VІІІ (580-19) ), Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (114-91-п) (далі - Положення № 114) та іншими нормативно-правовими актами стосовно спірних правовідносин.

Згідно положень пункту 1 частини першої статті 110 Цивільного кодексу України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв'язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.

Ліквідація пов'язана із скороченням чисельності і штату працівників. У разі ліквідації чисельність працівників скорочується, а весь штат працівників ліквідується. Ліквідація це така форма припинення юридичної особи, за якої припиняються її права та обов'язки, тобто вона знімається з реєстрації в усіх фондах та організаціях.

Отже, при повній ліквідації чисельність працівників скорочується, а весь штат працівників ліквідується, крім працівників відносно яких діють обмеження на звільнення, тобто пряма заборона на звільнення перелічених працівників, оговорена в Законі.

Верховною Радою України 2 липня 2015 року прийнято Закон "Про Національну поліцію" № 580-VІІІ (580-19) , який 6 серпня 2015 року опубліковано в офіційному виданні "Голос України" № 141-142. За пунктом 1 розділу ХІ "Прикінцевих та перехідних положень" цей Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування.

Відповідно до пункту 8 розділу ХІ "Прикінцевих та перехідних положень" Закону № 580-VІІІ (580-19) з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

Згідно пункту 9 розділу ХІ "Прикінцевих та перехідних положень" Закону № 580-VІІІ (580-19) працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ (пункт 10 розділу ХІ "Прикінцевих та перехідних положень" Закону № 580-VІІІ (580-19) ).

Системний аналіз правових норм, що містяться у пунктах 9 і 10 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VІІІ (580-19) , зумовлює висновок, що питання стосовно подальшого проходження служби діючими співробітниками міліції мало бути вирішено до 6 листопада 2015 року включно (впродовж трьох місяців з моменту попередження про наступне вивільнення). Вказані норми є імперативними, як наслідок, неприйняття працівника міліції на службу до поліції до вказаного терміну є безальтернативною підставою для звільнення зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Відповідно до підпункту "г" пункту 64 Положення № 114 (114-91-п) особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.

Позивач вказував, що разом з іншими працівниками УМВС України в Тернопільській області 4 листопада 2015 року подавав заяву про згоду на проходження подальшої служби в органах Національної поліції, що відповідно до пункту 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIІI (580-19) є підставою для прийняття його на службу до поліції, за умови, що він відповідає передбаченим цим Законом вимогам.

Зазначаючи про відсутність в матеріалах справи документальних доказів того, що позивач виявив бажання скористатися своїм правом переходу на службу до поліції, суди залишили поза увагою приписи частин четвертої та п'ятої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15 грудня 2017 року) за змістом яких суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, й повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає, а також частини першої статті 69 вказаного Кодексу відповідно до якої обставини встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Крім того, вирішуючи даний спір, суди попередніх інстанцій не з'ясували, чи дійсно у відповідачів мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, скорочення штатів, та чи додержано ними норми законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази про зміни в організації виробництва і праці, а також про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу, або що не було можливості перевести позивача до органів поліції.

Необхідно зауважити, що Верховний Суд України в постановах від 4 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14) сформулював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

Враховуючи викладене, висновок судів попередніх інстанцій про те, що звільнення позивача відбулось в межах та у спосіб визначений законом є передчасним, оскільки зроблений без належного дослідження зібраних у справі доказів.

Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції з 15 грудня 2017 року) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Статтею 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 Кодексу адміністративного судочинства України.

При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 6 квітня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.