401/2400/16-ц Про визнання недійсним рішення міської ради, визнання права на розробку проекту землеустрою на відведення земельної ділянки у власність - 24.04.2018 Прийняття

розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3, подану представником ОСОБА_4, на ухвалу Апеляційного суду Кіровоградської області від 20 жовтня 2016 року у складі суддів Карпенка О.Л. (головуючий), Голованя А.М., Дьомич Л.М. в цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Світловодської міської ради Кіровоградської області (далі - Світловодська міськрада) про визнання недійсним рішення, визнання права на розробку проекту землеустрою і

У липні 2016 року ОСОБА_3 звернулася до суду із зазначеним позовом, посилаючись на те, що 5 серпня 2015 року вона звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. У встановлений законодавством місячний строк з дня звернення із заявою вона не отримала такого дозволу або мотивованої відмови в його наданні, а тому має право на розроблення проекту землеустрою без отримання зазначеного дозволу. 18 лютого 2016 року Світловодська міськрада прийняла рішення № 117 "Про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України для ведення садівництва" (далі - рішення № 117), яким їй у наданні такого дозволу відмовлено. Оскільки рішення № 117 не відповідає вимогам Конституції та чинного законодавства України, є невмотивованим та необґрунтованим, ОСОБА_3 просила визнати його недійсним у частині відмови в наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва площею 1 200,0 кв. м на АДРЕСА_1; визнати за нею право на розроблення зазначеного проекту землеустрою.

Світловодський міськрайонний суд Кіровоградської області рішенням від 19 серпня 2016 року позов задовольнив. Визнав недійсним рішення № 117 у частині відмови в наданні дозволу ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва площею 1 200,0 кв. м на АДРЕСА_1; визнав за ОСОБА_3 право на розроблення зазначеного проекту землеустрою.

Апеляційний суд Кіровоградської області ухвалою від 20 жовтня 2016 року апеляційну скаргу Світловодської міськради задовольнив частково, рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України (1618-15) ) в редакції, чинній на час вчинення відповідних процесуальних дій.

У листопаді 2016 року представник ОСОБА_3 звернувся до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою, у якій просивскасувати ухвалу Апеляційного суду Кіровоградської області від 20 жовтня 2016 року і направити справу для розгляду до суду апеляційної інстанції.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що спори, які виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб'єкта владних повноважень, згідно зі статтею 15 ЦПК України підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства. Спір, який виник між ОСОБА_3 та Світловодською міськрадою щодо відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, на думку позивачки, не відноситься до публічно-правових спорів.

Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ ухвалою від 22 листопада 2016 року відкрив касаційне провадження у справі, витребував її матеріали та надав особам, які беруть участь у справі, строк для подачі заперечень на касаційну скаргу.

Учасники справи наданим їм процесуальним законом правом надання заперечень не скористалися.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIIІ "Перехідні положення" ЦПК (1618-15) України у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) (далі - Закон № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справпередав, а Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду отримав зазначену справу.

Відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 12 лютого 2018 року справу призначив до судового розгляду, а ухвалою від 27 лютого 2018 року - передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Судуз огляду на те, що ОСОБА_3 оскаржує ухвалу апеляційного суду з підстав порушення правил предметної та суб'єктної юрисдикції.

30 березня 2018 року справа надійшла до Великої Палати Верховного Суду та передана судді-доповідачу відповідно до автоматизованого розподілу справи.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 5 квітня 2018 року справу прийняла до розгляду.

Частиною другою статті 389 ЦПК України встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених статтею 389, частиною шостою статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.

Під час розгляду справи суди встановили, що 5 серпня 2015 року позивачка звернулася до Світловодської міськради із заявою про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення садівництва за рахунок вільних земель сільськогосподарського призначення земельної ділянки площею 0,12 га, розташованої на АДРЕСА_1. До заяви ОСОБА_3 додала копію паспорта та графічний додаток.

Рішенням № 117 Світловодська міськрада у наданні зазначеного дозволу відмовила.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення Світловодської міськради прийнято з порушенням строку розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою; відмову в наданні такого дозволу жодним чином не мотивовано; визначених законом підстав для відмови в його наданні суд не встановив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний суд виходив з того, що між сторонами виник публічно-правовий спір, предметом якого є оскарження фізичною особою рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого ним при здійсненні владних управлінських функцій, а тому цей спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Частиною першою статті 15 ЦПК України в редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Аналогічну норму закріплено у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції Закону № 2147-VIII (2147а-19) .

Разом з тим відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Аналогічну норму закріплено у частині першій статті 19 КАС України у редакції Закону № 2147-VIII (2147а-19) .

З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

Конституційний Суд України у Рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 (v010p710-10) у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив, що:

- положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Згідно зі статтею 151 Конституції України (254к/96-ВР) рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

За змістом положень статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або в користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до частини третьої статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови в наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (абзац перший частини сьомої статті 118 ЗК України).

У разі якщо в місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абзац третій частини сьомої статті 118 ЗК України).

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею - 186-1 ЗК України (частина восьма статті 118 цього Кодексу).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (частина дев'ята статті 118 ЗК України).

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частини десята та одинадцята статті 118 ЗК України)

Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 21 березня 2018 року в справі № 526/233/16-ц.

У справі, яка розглядається, позивачка звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення садівництва, який не було реалізовано в порядку, передбаченому частиною шостою, абзацом першим частини сьомої статті 118 ЗК України. При цьому в позовній заяві ОСОБА_3 послалась на те, що внаслідок порушення відповідачем строку розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вона має право на розроблення проекту землеустрою без отримання такого дозволу. Наявності існуючого речового права позивачки або інших осіб на цю земельну ділянку суди не встановили.

З аналізу наведених норм убачається, що Світловодська міськрада під час прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки здійснювала владні управлінські функції, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" (заява N 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з ... питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів ...".

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Оскільки визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з покладенням на суб'єкта владних повноважень обов'язку доказувати правомірність своїх дій чи рішень, що значно звужує принцип змагальності порівняно із цивільним процесом, то суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

З огляду на положення зазначених норм права суд першої інстанції, розглянувши справу в порядку цивільного судочинства, діяв не як суд, установлений законом, тому апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для скасування такого рішення та закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 205 ЦПК України в редакції, яка була чинною на час вчинення відповідної процесуальної дії, з посиланням на те, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Згідно із частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду апеляційної інстанції в оскаржуваній частині постановлено з додержанням норм процесуального права, а тому ухвалу Апеляційного суду Кіровоградської області від 20 жовтня 2016 рокувідповідно до частини першої статті 410 ЦПК України необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки наведені в касаційній скарзі доводи висновків суду не спростовують.

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, передбачено: якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.