Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 (в інтересах якої діє ОСОБА_5) до Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, треті особи - ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 про визнання нечинним та скасування розпорядження, за касаційною скаргою ОСОБА_15 на постанову Приморського районного суду міста Одеси у складі ОСОБА_16 від 20 травня 2014 року і ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Крусяна А.А., Джабурія О.В., Шляхтицького О.І. від 23 липня 2014 року,

Короткий зміст позовних вимог

1.У грудні 2006 року ОСОБА_15 звернулась з вказаним позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просила визнати нечинним та скасувати розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 20 листопада 2006 року № 2919 "Про скасування розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 08 вересня 2006 року № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири № АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення - клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу".

Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій.

2. Справа слухалась судами неодноразово.

3. Постановою Приморського районного суду міста Одеси від 20 травня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що реконструкція квартири ОСОБА_17 була проведена з порушенням вимог чинного законодавства, що підтверджується постановою Приморського районного суду міста Одеси від 21 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року, якою визнано протиправним та скасовано розпорядження Приморської районної адміністрації від 8 вересня 2006 року № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення - клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу". Отже, суди дійшли висновку, що за вказаних обставин Приморська районна адміністрація на законних підставах прийняла оспорюване розпорядження від 20 листопада 2006 року № 2919, яким скасувала своє попереднє розпорядження від 8 вересня 2006 року № 2213.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_15 звернулась із касаційною скаргою, у якій просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_20 (ОСОБА_15) згідно зі свідоцтвом про право власності від 15 грудня 1995 року № 75 набула право власності на квартиру АДРЕСА_1, загальною площею 41,3 м-2.

17 вересня 1999 року виконавчим комітетом Жовтневої районної адміністрації прийнято розпорядження № 943 "Про затвердження рішення Міжвідомчої комісії Жовтневої районної адміністрації від 16 вересня 199 року № 5", яким вирішено затвердити робочий проект реконструкції № 35 з улаштуванням прибудови під кафе-клуб на АДРЕСА_1, та дозволити ОСОБА_20 (ОСОБА_15) здійснювати реконструкцію квартири згідно затвердженого проекту.

15 жовтня 1999 року виконавчим комітетом Жовтневої районної адміністрації прийнято розпорядження № 1010 "Про затвердження виконаної реконструкції квартири № АДРЕСА_1", яким вирішено затвердити реконструкцію квартири АДРЕСА_1, виконану згідно проекту МЧП "СВС"; вважати загальну площу квартири після реконструкції 154 м-2; видати ОСОБА_20 (ОСОБА_15) свідоцтво про право власності на вказану квартиру.

На підставі розпорядження Жовтневої районної адміністрації від 15 жовтня 1999 року № 1010 "Про затвердження виконаної реконструкції квартири № АДРЕСА_1" та свідоцтва про право власності від 15 грудня 1995 року № 75 ОСОБА_20 (ОСОБА_15) отримала свідоцтво про право власності № НОМЕР_1 від 15 жовтня 1999 року на квартиру АДРЕСА_1, загальною площею 154,5 м-2.

21 грудня 2001 року ОСОБА_20 після укладення шлюбу з ОСОБА_5 присвоєно прізвище - ОСОБА_5.

08 вересня 2006 року Приморською районною адміністрацією Одеської міської ради прийнято розпорядження № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення - клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу", яким вирішено вважати прийнятим в експлуатацію реконструйоване нежитлове приміщення - клуб-кафе, загальною площею 152,7 м-2, яке розташоване в житловому будинку за адресою: АДРЕСА_1, власником якого в цілому є ОСОБА_15; переоформити ОСОБА_15 в установленому порядку правоустановчі документи на вказане реконструйоване нежитлове приміщення - клуб-кафе; присвоїти реконструйованому приміщенню № 550.

Згідно із свідоцтвом про право власності від 18 вересня 2006 року, виданого виконавчим комітетом Одеської міської ради замість свідоцтва про право власності від 15 жовтня 1999 року № НОМЕР_1, ОСОБА_15 є власником нежитлового приміщення - клубу-кафе № 550, яке розташоване в житловому будинку за адресою: АДРЕСА_1.

20 листопада 2006 року Приморською районною державною адміністрацією прийнято спірне у цій справі розпорядження № 2919 "Про скасування розпорядження Приморської районної адміністрації від 8 вересня 2006 року № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу", яким, на підставі скарг мешканців вказаного будинку, вирішено:

1. скасувати розпорядження Приморської районної адміністрації від 8 вересня 2006 року № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення - клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу";

2. зобов'язати ОСОБА_15 до 20 грудня 2006 року привести реконструйовану квартиру згідно з проектом забудови;

3. у разі невиконання пункту 2 розпорядження в установлений термін, звернутись до суду із позовом про приведення реконструйованої квартири згідно з проектом забудови та відміну свідоцтва про право власності на нежитлове приміщення клубу-кафе № 550.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що реконструкція квартири була проведена у відповідності до вимог чинного на той час законодавства з отриманням відповідних погоджень та дозволів контролюючих органів та за відсутності негативного впливу на права інших мешканців будинку. Вказане підтверджується судовими рішеннями, ухваленими у справах, які пов'язані із спірними правовідносинами. На час розгляду у суді апеляційної інстанції справи, яка розглядається, розпорядження Приморської районної державної адміністрації від 8 вересня 2006 року № 2213, яке скасовано оспорюваним розпорядженням, було чинним, оскільки ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2014 року скасовано постанову Приморського районного суду міста Одеси від 21 лютого 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року, а справу направлено до суду першої інстанції на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

8. Приморська районна адміністрація Одеської міської ради та треті особи у справі своїх позицій щодо доводів касаційної скарги не висловили.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

9. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

10. Європейський Суд з прав людини у рішенні від 20 жовтня 2011 року по справі "Рисовський проти України" зазначив, що принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

Принцип "належного урядування" не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна на користь держави, якщо майно вибуло із власності держави у незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід з'ясовувати та враховувати при вирішенні цього питання для того, щоб оцінити правомірність і допустимість втручання держави у право на мирне володіння майном. Дотримання принципу "належного урядування" оцінюється одночасно з додержанням принципу "пропорційності", при тому, що немає точного, вичерпного переліку обставин і фактів, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення "справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини". Цей критерій більшою мірою оціночний і стосується суб'єктивної складової кожної конкретної справи, а тому має бути з'ясований у кожній конкретній справі на підставі безпосередньо встановлених обставин і фактів.

11. У рішенні Європейського Суду з прав людини від 24 червня 2003 року по справі "Стретч проти Об'єднаного Королівства" зазначено, оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, то в такому випадку мало місце "непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції".

12. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

13. У частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

14. За змістом частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

15. У пункті 1.1 Положення "Про районну адміністрацію Одеської міської ради", затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25 червня 2006 року № 20-V, визначено, що районна адміністрація Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради та створюється нею з метою реалізації функцій міського самоврядування на території відповідного адміністративного району міста Одеси, згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) .

16. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

17. Згідно з пунктом 15 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

18. Частинами дев'ятою та десятою статті 59 цього Закону визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

19. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

20. Положенню частини десятої вказаної вище статті надано офіційне тлумачення Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (v007p710-09) , в якому, зокрема, зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

21. В аспекті конституційного подання (щодо якого прийнято рішення України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (v007p710-09) ) Конституційний Суд України роз'яснив, що положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Згідно з частиною першою статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

23. За змістом пункту 2 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

24. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

25. В розумінні вимог пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, спір між сторонами у цій справі, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень - органу місцевого самоврядування, що реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції, тому вона підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

26. Розпорядження Приморської районної адміністрації від 08 вересня 2006 року № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення - клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу" є актом індивідуально-правового (ненормативного) характеру, на підставі якого ОСОБА_15, яка була власником квартири, отримано свідоцтво про право власності на нежитлове приміщення, тобто виникли суб'єктивні права та обов'язки, які вона реалізувала. Вказане розпорядження було прийнято відповідачем на виконання владних управлінських функцій як субєктом владних повноважень в межах адміністративної процедури та є адміністративним актом.

27. Таким чином Приморська районна адміністрація Одеської міської ради не мала права самостійно скасовувати своє ж раніше прийняте рішення, оскільки з урахуванням практики Європейського суду з прав людини це призвело до непропорційного втручання у права ОСОБА_15 на мирне володіння майном.

28. Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловив Верховний Суд України, зокрема, у постанові від 17 березня 2015 року (справа № 21-38а15), а також в постановах від 18 листопада 2014 року (справа № 21-438а14) та 4 червня 2013 року (справа № 21-64а13).

29. Постановою Приморського районного суду міста Одеси від 21 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року у справі № 1522/28313/12, визнано протиправним та скасовано розпорядження Приморської районної адміністрації від 08 вересня 2006 року № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення - клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу".

30. Що стосується посилань судів попередніх інстанцій на вказані судові рішення, слід зазначити, що ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2014 року, тобто на час ухвалення оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції у справі, яка розглядається, зазначені судові у справі № 1522/28313/12 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

31. Виходячи з викладеного, та враховуючи встановлені по справі обставини, Приморська районна адміністрація Одеської міської ради прийняла оскаржуване розпорядження поза межами наданих повноважень і з порушенням вимог закону, що не відповідає критеріям, встановленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.

32. Колегія суддів приходить до висновку про те, у зв'язку із порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального права постанова Приморського районного суду міста Одеси від 20 травня 2014 року і ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2014 року підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову.

33. Згідно із свідоцтвом про смерть від 19 грудня 2015 року ОСОБА_15 померла ІНФОРМАЦІЯ_1 року, а тому на підставі заяви ОСОБА_5 протокольною ухвалою Верховного Суду від 06 лютого 2018 року здійснено заміну позивача на її правонаступників: ОСОБА_4 (в інтересах якої діє ОСОБА_5), ОСОБА_3, ОСОБА_2.

34. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку із переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

Касаційну скаргу ОСОБА_15, правонаступниками якої є ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 (в інтересах якої діє ОСОБА_5) - задовольнити частково.

Постанову Приморського районного суду міста Одеси від 20 травня 2014 року і ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2014 року - скасувати.

Позов ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 (в інтересах якої діє ОСОБА_5) до Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, треті особи - ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 про визнання нечинним та скасування розпорядження - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 20 листопада 2006 року № 2919 "Про скасування розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 8 вересня 2006 року № 2213 "Про прийняття в експлуатацію реконструйованої квартири № АДРЕСА_1, під нежитлове приміщення - клуб-кафе з улаштуванням фасадного входу".

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.