Суддя Вищого адміністративного суду України Бухтіярова І.О., ознайомившись з матеріалами позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України та Президента України про визнання незаконним прийнятого проекту закону, визнання дій незаконними, зобов'язаня утриматися від вчинення дій, -

23 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовною заявою, у якій просив:

- визнати прийнятий Верховою Радою проект Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" (законопроект № 6327 (6327pr-8) ) незаконним на підставі фактів порушення ст. 19, ст. 21, ст. 22, ст. 24, ст. 49, ст. 79 Конституції України;

- визнати дії Верхової Ради України при розгляді проекту Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" (законопроект № 6327 (6327pr-8) ) незаконними на підставі фактів порушення вимог Конституції України (254к/96-ВР) ;

- зобов'язати Голову Верховної Ради України: утриматися від підписання та подання на затвердження (підпис) Президенту України проекту Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" (законопроект № 6327 (6327pr-8) ); визнати дії щодо підписання проекту та подання а затвердження (підпис) Президенту України проекту Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" (законопроект № 6327 (6327pr-8) ), як порушення присяги народного депутата України та незаконними;

- зобов'язати Президента України утриматися від підписання проекту Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" (№ 6327 (6327pr-8) ); визнати дії щодо підписання проекту Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" (законопроект № 6327 (6327pr-8) ), як порушення присяги Президента України та незаконними.

Щодо позовних вимог заявлених до Голови Верховної Ради України слід зазначити наступне.

Згідно з частиною четвертою статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України Вищому адміністративному суду України, як суду першої інстанції, підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Відповідно до частини другої статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції оскаржуються акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, а також рішення, дії чи бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Зазначеними нормами чітко визначено коло суб'єктів владних повноважень, чиї рішення, акти, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені до Вищого адміністративного суду як суду першої інстанції. Серед таких суб'єктів владних повноважень Голова Верховної Ради України відсутній.

Пунктом шостим частини третьої статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо справа не підсудна цьому адміністративному суду.

Таким чином, позовна заява ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України про зобов'язаня утриматися від вчинення дій та визнання дій незаконними підлягає поверненню.

Щодо позовних вимог заявлених до Верховної Ради України, слід зазначити наступне.

Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною другою статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до пункту першого частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, вимоги заявлені до Верховної Ради України полягають у визнанні незаконною бездіяльності відповідача, яка полягає у неприйнятті (непостановленні) закону та зобов'язанні останнього прийняти (постановити) закон.

Відповідно до принципу поділу державної влади в Україні (стаття 6 Конституції України) органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України (254к/96-ВР) межах і відповідно до законів України.

Згідно статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є Парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої належить прийняття законів відповідно до пункту третього статті 85 Конституції України.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 (v007p710-02) імперативно визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.

У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 N 17-рп/2002 (v017p710-02) у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.

Аналіз вищезазначених норм свідчить про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності, що дає підстави зробити висновок, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема, Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправними дій при прийнятті законів.

Разом з тим, Конституційним Судом України може бути визнаний неконституційним правовий акт Верховної Ради України, у процесі прийняття чи схвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються безпосередньо Конституцією України (254к/96-ВР) , за умови набрання ним чинності.

Виходячи з положень, передбачених частиною 1 статті 2, статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, викладених у пункті 4 Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 № 19-рп/2011 (v019p710-11) у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення положень, в тому числі частиною 3 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, Кодекс адміністративного судочинства України (2747-15) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій. Адже відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, захисту підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових правовідносинах з відповідачами і саме при здійсненні ними чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

Виходячи з наведеного, та з урахуванням того, що позивач просить визнати незаконними та такими, що суперечать положенням Конституції України (254к/96-ВР) дії Верховної Ради України при прийнятті законів, під час реалізації повноважень щодо законодавчої діяльності, а також визнати прийнятий Верховною Радою України проект Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" (законопроект № 6327 (6327pr-8) ) таким що суперечить положенням Конституції України (254к/96-ВР) , суддя приходить до висновку, що дані вимоги не належать до розгляду в порядку адміністративного судочинства.

В свою чергу, відносно позовних вимог ОСОБА_1 заявлених до Президента України варто зауважити наступне.

За змістом пунктом 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Таким чином, необхідною умовою для розгляду справи за правилами адміністративного судочинства є здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а саме: коли хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти, відповідно, зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта.

Відповідно до частини першої статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України (254к/96-ВР) .

Згідно з частинами першою, другою статті 94 Конституції України прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) ) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

Зазначена стаття Конституції України (254к/96-ВР) надає Президенту як главі держави дискреційне (самостійне) право на вирішення кола питань в межах закону. Тобто, дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення.

У Рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 (v006p710-03) "У справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" (586-18) та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) )" зазначено, що відповідно до частини 2 статті 94 Конституції України в разі, якщо Президент України не підписує закон, він повертає його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Тобто, Президент України здійснює право вето і повертає закон на повторний розгляд Верховної Ради України з відповідними пропозиціями. Зазначені пропозиції Президента України не можуть розглядатися як указ чи розпорядження Президента України, а саме як акти, що видаються ним згідно з частиною 3 статті 106 Конституції України. Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі. Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України.

Таким чином, Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.

Крім того, слід зазначити, що статтею 147 Конституції України передбачено, що Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України (254к/96-ВР) і дає офіційне тлумачення Конституції України (254к/96-ВР) та законів України.

Згідно зі статтею 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (254к/96-ВР) (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України (254к/96-ВР) або якщо була порушена встановлена Конституцією України (254к/96-ВР) процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152 Конституції України).

Відповідно до пункту 1 статті 13 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Згідно зі статтею 15 Закону України "Про Конституційний Суд України" порушення встановленої Конституцією України (254к/96-ВР) процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативно-правових актів є підставою для визнання їх неконституційними.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що невідповідність Конституції України (254к/96-ВР) актів Президента України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що дає підстави дійти висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції, не поширюється на спірні правовідносини.

Аналогічна правова позиція міститься і в постанові Верховного Суду України від 10 травня 2016 року (справа 21-655а16).

Керуючись статтями 18, 23, 24, 107- 109, 165, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України,-

Позовну заяву ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України про зобов'язаня утриматися від вчинення дій, визнання дій незаконними повернути заявнику.

Відмовити ОСОБА_1 у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом до Верховної Ради України та Президента України про визнання незаконним та скасування рішення про прийняття проекту Закону "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" (3668-17) та зобов'язання направити подання до Конституційного Суду України.

Роз'яснити ОСОБА_1, що розгляд справи в частині позовних вимог до Верховної Ради України та Президента України віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Ухвала набирає законної сили з моменту постановлення та оскарженню не підлягає, проте може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України (2747-15) .