820/11799/15 Про визнання протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, яка оформлена актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, та визнання протиправними та скасування приписів - 26.01.2017 Прийняття

Суддів:Черпіцької Л.Т. Гончар Л.Я. Донця О.Є.провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 01.07.2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 року у справі № 820/11799/15 за позовом ОСОБА_4 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України за участю прокурора Харківської місцевої прокуратури № 2 про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів, -

У грудні 2015 року ОСОБА_4 звернувся в суд з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Державної архітектурно - будівельної інспекції України за участі у справі прокурора Харківської місцевої прокуратури № 2, в якому просив: визнати протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, яка оформлена актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 509-А від 10 липня 2015 року; визнати протиправним та скасувати припис Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області від 10.07.2015 № 509-Пр про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам і іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, виданий позивачу; визнати протиправним та скасувати припис Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області від 10.07.2015 № 509/1Пр про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів, і правил, виданий позивачу.

Справа: К/800/28961/16

Суддя-доповідач: Черпіцька Л.Т.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у відповідачів були відсутні повноваження на проведення перевірки та винесення приписів, оскільки Кримінальним процесуальним кодексом України (4651-17) не передбачено права слідчого або іншого працівника правоохоронних органів виносити постанову про призначення перевірок та при проведенні перевірки позивачу не надавалось направлення на проведення перевірки. Позивач зазначав, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України (4651-17) .

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 01.07.2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

На постанову Харківського окружного адміністративного суду від 01.07.2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 року надійшла касаційна скарга ОСОБА_4 в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та прийняття нового рішення про задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі постанови Жовтневого РВ ХМУ ГУМВС України в Харківській області від 24.06.2015 та направлення № 509-н від 08.07.2015 посадовими особами Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкта будівництва багатоповерховий будинок на території двору будинку № АДРЕСА_1, що належить ОСОБА_4, про що складено акт від 10.07.2015 № 509-А.

Проведеною перевіркою встановлено, що позивачем за вказаною адресою виконуються будівельні роботи з будівництва будівлі невизначеного призначення без дозвільних документів, що дають право на виконання будівельних робіт, чим порушено ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

На підставі висновків акту перевірки від 10.07.2015 № 509-А Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області виніс відносно ОСОБА_4 припис від 10.07.2015 № 509-Пр, яким, з метою усунення виявлених порушень, вимагав від позивача негайно зупинити проведення будівельних робіт. Також, на підставі висновків акту перевірки від 10.07.2015 року № 509-А Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області виніс відносно ОСОБА_4 припис від 10.07.2015 № 509/1Пр, яким з метою усунення виявлених порушень вимагалось від позивача у термін до 10.07.2016 року усунути допущені порушення.

Не погоджуючись з зазначеним рішенням відповідачів позивач і звернувся з даним позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що в провадженні СВ Жовтневого РВ ХМУ ГУМВС України в Харківській області знаходяться матеріали кримінального провадження № 42015220100000031 з правовою кваліфікацією ч. 3 ст. 197-1 Кримінального кодексу України за фактом того, що на протягом тривалого часу 2015 року невстановлені особи здійснюють самовільне будівництво багатоповерхового будинку на самовільно зайнятій ділянці, що знаходиться у дворі будинку АДРЕСА_1. 24 червня 2015 року начальником ВРЗСГД СВ Жовтневого РВ ХМУ ГУМВС України в Харківській області в рамках зазначеного кримінального провадження винесено постанову про призначення та проведення перевірки, якою постановлено провести перевірку гр. ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1 щодо дотримання вимог діючого законодавства на об'єкті будівництва, який розташований на території двору будинку АДРЕСА_1, проведення якої доручено інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що позапланова перевірка дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, яка оформлена актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 509-А від 10 липня 2015 року, проведена Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області в межах та у спосіб, визначені чинним на той час законодавством. Оскільки проведеною перевіркою встановлено, що позивачем на території двору будинку АДРЕСА_1 виконуються будівельні роботи з будівництва будівлі невизначеного призначення без дозвільних документів, що дають право на виконання будівельних робіт, відповідачем встановлено порушення вимог ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та в межах наданих законодавством повноважень видано обов'язкові для виконання приписи позивачу.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, враховуючи наступне.

Відповідно до ст. 1 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

За приписами частини другої статті 2 цього ж Закону дія останнього не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя, державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

Пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (76-19) визначено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Разом із цим, відповідно до пункту 4 частини першої статті 40 Кримінального процесуального кодексу України в редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин, слідчий уповноважений призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом.

Частина п'ята цієї ж статті визначає, що слідчий, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог цього Кодексу, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові особи, інші фізичні особи зобов'язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення слідчого.

За приписами частини третьої статті 9 Кримінального процесуального кодексу України закони та інші нормативно-правові акти України, положення яких стосуються кримінального провадження, повинні відповідати цьому Кодексу. При здійсненні кримінального провадження не може застосовуватися закон, який суперечить цьому Кодексу.

Поряд із цим, вказаний Кодекс (у чинній на момент виникнення спірних відносин редакції) не обумовлює спеціальних правил та умов проведення перевірок, призначених слідчим у межах кримінального провадження.

Отже, положення Кримінального процесуального кодексу України (4651-17) є спеціальними по відношенню до Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (76-19) .

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку щодо правомірності винесення постанови Жовтневого РВ ХМУ ГУМВС України в Харківській області від 24.06.2015 про перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил об'єкта будівництва багатоповерховий будинок на території двору будинку № АДРЕСА_1.

Також колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо того, що п. 3 розділу II «Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" № 71 -VIII від 28.12.2014 року (71-19) , відповідно до якого встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами КПК (4651-17) України, не регулює спірних правовідносин з огляду на наступне.

Законодавцем у 2014 році було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання у 2015 році, а саме:

- Закон України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" № 71 -VIII (71-19) (п. 3 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на контролюючі органи в розумінні положень, н. 41.1 ст. 41 ПК України;

- Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України" № 76-VIII (76-19) (п. 8 Прикінцевих положень), яким мораторії на перевірки за колом суб'єктів поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України.

Таким чином, обмеження, встановлені п. 3 розділу II «Прикінцеві положення" Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" (71-19) , розповсюджується тільки на здійснення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців у відносинах, що виникають у сфері справляння податків і зборів та здійснюються Державною фіскальною службою та її територіальними органами.

Вказане засвідчує, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною архітектурно-будівельною інспекцією України регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 року (76-19) , а не Законом № 71-VIII (71-19) і в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року.

Отже мораторій встановлений вищезазначеним законом на проведення контролюючими органами перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців закінчився 01 липня 2015 року. При цьому, колегія суддів зазначає, що перевірку позивача проведено відповідно до направлення № 509-н від 08.07.2015 посадовими особами Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, про що складено акт від 10.07.2015 року № 509-А.

Враховуючи наведене, Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області проведено позапланову перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил об'єкта будівництва багатоповерховий будинок на території двору будинку № АДРЕСА_1 в межах повноважень та за наявності підстав, визначених у п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року за № 553 (553-2011-п) (вимога правоохоронних органів про проведення перевірки).

Згідно вимог ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції до 01.09.2015 року), замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - органи державного архітектурно-будівельного контролю), - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; 2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Відповідно до положень ч. 5 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" контроль за виконанням підготовчих робіт з винесення інженерних мереж, будівельних робіт здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю.

Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області за результатами позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил об'єкта будівництва багатоповерховий будинок на території двору будинку № АДРЕСА_1 видано позивачу приписи:

- від 10.07.2015 № 509-Пр про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам і іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт;

- від 10.07.2015 № 509/1Пр про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів, і правил.

Підставою для видачі оскаржених приписів є порушення позивачем вимог ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" через відсутність дозвільних документів, які надають право на виконання будівельних робіт на об'єкта будівництва багатоповерховий будинок на території двору будинку № АДРЕСА_1.

Зважаючи на те, що відповідач згідно п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року за № 553 (553-2011-п) наділений повноваженнями стосовно видання обов'язкових для виконання приписів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зупинення підготовчих та будівельних робіт, а позивачем не було надано до судів першої та апеляційної інстанції дозвільних документів, що дають право на виконання будівельних робіт, визначених ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що приписи Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області від 10.07.2015 № 509-Пр та від 10.07.2015 № 509/1Пр видано на підставі та в межах повноважень, визначених ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року за № 553 (553-2011-п) .