569/15194/15-а Про визнання дій та рішень Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції протиправними, скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за будівництво господарської споруди без повідомлення про початок виконання будівельних робіт - 26.01.2017 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 у справі № 569/15194/15-а за позовом ОСОБА_4 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області про визнання дій та рішень протиправними, скасування постанови, -

У листопаді 2015 року ОСОБА_4 звернулася в суд з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, в якому просила визнати дії та рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області протиправними, скасувати рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_4 за ч. 5 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що постановою головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Рівненській області Стасюком І. О. від 08 жовтня 2015 року № 288-Ф її притягнено до адміністративної відповідальності за ч. 5 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення та піддано адміністративному стягненню у виді штрафу в розмірі 4250 грн. за будівництво господарської споруди без повідомлення про початок виконання будівельних робіт незаконно, оскільки перед початком будівництва позивач зверталась до інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області щодо необхідних дозвільних документів для будівництва вигрібної ями та погріба, на що інспектор повідомив, що дані господарські споруди не відносяться до будівництва і що позивач може будуватися без відповідних документів.

Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 09 червня 2016 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо винесення постанови № 288-Ф від 08 жовтня 2015 року по справі про адміністративне правопорушення.

Скасовано постанову головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Стасюка І. О. від 08 жовтня 2015 року № 288-Ф про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_4 за ч. 5 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення та піддання її адміністративному стягненню у виді штрафу в розмірі 4250 грн., справу провадженням закрито.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою у позові відмовлено у повному обсязі.

На постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року надійшла касаційна скарга ОСОБА_4, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про її скасування та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Рівненського районного суду Рівненської області від 05 вересня 2014 року житловий будинок з надвірними будівлями АДРЕСА_1 поділений між позивачем та ОСОБА_6 У відповідності до рішення суду ОСОБА_6 відійшов септик і льох, у зв'язку із чим у позивача виникла необхідність у будівництві зазначених господарських споруд.

Відповідно до акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 серпня 2015 року головним державним інспектором інспекційного відділу в м. Рівне Костерним Г. О. за результатами перевірки встановлено виконання будівельних робіт з будівництва господарської споруди (погріба) на АДРЕСА_1 без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, що є порушенням п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Головним державним інспектором інспекційного відділу в м. Рівне Костерним Г. О. 26 серпня 2015 року винесено припис № 287 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт з вимогою з дати отримання припису зупинити виконання будівельних робіт по будівництву господарської споруди на АДРЕСА_1 та в термін до 02.02.2016 року набути право на виконання будівельних робіт відповідно до вимог чинного законодавства та складено протокол про адміністративне правопорушення за виконання будівельних робіт з будівництва господарської споруди без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, що є порушенням п.1 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та передбачена відповідальність за ч.5 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Постановою головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Рівненській області Стасюком І. О. від 08 жовтня 2015 року № 288-Ф ОСОБА_4 притягнуто до адміністративної відповідальності за ч.5 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення та підданно її адміністративному стягненню у вигляді штрафу в розмірі 4250 грн.

Не погоджуючись із таким рішенням відповідача позивач і звернулась в суд з даним позовом.

Розглядаючи справу та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що виконання будівельних робіт з будівництва господарської споруди (погріба) на АДРЕСА_1 без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, що є порушенням п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є малозначним діянням, оскільки в будівельному паспорті на реконструкцію частини житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, що виданий 17 серпня 2015 року на схемі забудови земельної ділянки в експлікації 26 листопада 2015 року внесено зміни під № 8 - туалет, № 9 - свердловина, № 10 - погріб, що підтверджує факт усунення позивачем виявлених відповідачем порушень. Також при призначенні адміністративного стягнення позивачу відповідачем не враховувалось, що позивач зверталась до інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Костерного Г. О. щодо необхідності отримання дозвільних документів для будівництва вигрібної ями та погребу, і останній повідомив позивачу, що дані господарські споруди не відносяться до будівництва.

Натомість суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог дійшов висновку, що адміністративні суди не вирішують справу про адміністративне правопорушення, а розглядають позови щодо оскарження постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.

Відповідач довів правомірність своїх дій та прийнятої постанови про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.

Однак колегія суддів не погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції, враховуючи наступне. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України встановлено, що основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та контролю у сфері житлово-комунального господарства, а саме: здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури; внесення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицій щодо формування політики із відповідних питань.

Поняття державного архітектурно-будівельного контролю міститься у ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та означає сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

За змістом ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації;при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя, державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

Поняття державного нагляду (контролю) міститься у статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та означає діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Отже, державний нагляд (контроль) повинен здійснюватися уповноваженими органами центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів в межах повноважень передбачених законом.

Відповідно до пункту 16 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року (553-2011-п) (далі - Порядок № 553), за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Пунктом 17 Порядку № 553 (553-2011-п) передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Головним державним інспектором інспекційного відділу в м. Рівне Костерним Г. О. 26 серпня 2015 року винесено припис № 287 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт з вимогою з дати отримання припису зупинити виконання будівельних робіт по будівництву господарської споруди на АДРЕСА_1 та в термін до 02.02.2016 року набути право на виконання будівельних робіт відповідно до вимог чинного законодавства. Як вбачається з матеріалів адміністративної справи в будівельному паспорті на реконструкцію частини житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, що виданий 17 серпня 2015 року на схемі забудови земельної ділянки в експлікації 26 листопада 2015 року внесено зміни під № 8 - туалет, № 9 - свердловина, № 10 - погріб, чим виконано вимоги припису відповідача.

За таких обставин, колегія суддів зазначає, що позивачем вжито заходи у визначені приписом відповідача строки для отримання права на виконання будівельних робіт з будівництва господарської споруди.

Відповідно до ст. 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно матеріальну шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно ст. 22 КУпАП при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням. Згідно положень п. 4 ч. 1 ст. 213 КУпАП такими повноваженнями наділені органи (посадові особи), уповноважені вирішувати справу, до переліку яких віднесено, зокрема, і суди.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що згідно п. 7 Порядку № 553 (553-2011-п) суб'єкт містобудування зобов'язаний дотримуватися приписів містобудівного законодавства, тобто в даному випадку перед початком здійснення будь-яких робіт та будівництва об'єктів, свої наміри і дії суб'єкт містобудування має узгоджувати з органами місцевого самоврядування та отримати відповідну документацію. Вся перелічена документація повинна бути наявна у забудовника на момент звернення до Інспекції та перевірятися останньою згідно покладених на неї повноважень, функцій та завдань. Також судом апеляційної інстанції не взято до уваги посилання позивача на те, що інспектор Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Рівненській області Костерний Г. О. повідомив її, що заяву про початок будівництва погрібу подавати не потрібно, оскільки це не підтверджено належними та допустимими доказами.

Водночас, колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу, що, як свідчать матеріали адміністративної справи та вірно було встановлено судом першої інстанції, позивач до початку проведення будівельних робіт зверталась до інспектора Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Рівненській області Костерного Г. О. щодо необхідності отримання дозвільних документів будівництва вигрібної ями та погребу, і останній повідомив, що дані господарські споруди не відносяться до будівництва та не потребують дозвільних документів. Окрім цього, діями позивача не було заподіяно шкоди іншим особам.