Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 лютого 2016 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року,

У лютому 2016 року публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі - ПАТ "Укрнафта") звернулося до адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) з вимогами:

визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу у строки, передбачені пунктом 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , за наслідками розгляду заяв позивача про внесення змін до: спеціального дозволу від 9 червня 1997 року № 914 на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища; спеціального дозволу № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ розчинений у нафті Східно-Рогинцівського родовища;

зобов'язати відповідача здійснити дії, передбачені пунктом 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , за наслідками розгляду заяв позивача про внесення змін до: спеціального дозволу від 9 червня 1997 року № 914 на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища, з урахуванням заяви позивача № 05.2.2-20/191 від 10 грудня 2014 року та доданих документів, в тому числі від 26 лютого 2015 року, та спеціального дозволу № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ розчинений у нафті Східно-Рогинцівського родовища, з урахуванням заяви позивача № 05.2.2-22/61 від 15 травня 2014 року та доданих документів, в тому числі від 28 жовтня 2014 року, 30 грудня 2014 року, від 27 лютого 2015 року та від 2 березня 2015 року.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що за змістом пунктів 17, 19, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) (далі - Порядок № 615) за наслідками розгляду поданих надрокористувачем документів стосовно внесення змін до спеціальних дозволів на видобування корисних копалин, а також щодо видачі дозволу без проведення аукціону відповідно до пункту 8 Порядку № 615 (615-2011-п) , Держгеонадра України мала б прийняти розпорядче рішення у формі наказу. Повернення надрокористувачу поданого пакету документів без такого рішення, на думку позивача, свідчить про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень. При цьому наявність податкової заборгованості по рентній платі, на його думку, не є підставою для відмови у внесенні змін до спеціального дозволу і, з огляду на правове регулювання цих відносин, не може слугувати достатньою підставою для повернення поданих ним документів без відповідного рішення.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 26 лютого 2016 року адміністративний позов ПАТ "Укрнафта" задовольнив частково.

Визнав протиправною бездіяльність Держгеонадр України, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу у строки, передбачені пунктом 18 Порядку № 615 (615-2011-п) , а саме, рішення про внесення змін до спеціального дозволу або відмову у їх внесенні, за наслідками розгляду заяви ПАТ "Укрнафта" про внесення змін до спеціального дозволу № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища.

Зобов'язав Держгеонадра України здійснити дії, передбачені пунктом 18 Порядку № 615 (615-2011-п) , а саме: прийняти рішення про внесення змін до спеціального дозволу або відмову у їх внесенні, за наслідком розгляду заяви ПАТ "Укрнафта" про внесення змін до спеціального дозволу № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища, з урахуванням заяви ПАТ "Укрнафта" від 10 грудня 2014 року та доданих документів, в тому числі від 26 лютого 2015 року.

В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Присудив за рахунок асигнувань Держгеонадр України на користь ПАТ "Укрнафта" понесені останнім витрати по сплаті судового збору у розмірі 2756,00 грн.

Ухвалою від 19 квітня 2016 року Київський апеляційний адміністративний суд залишив постанову суду першої інстанції без змін.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 7 вересня 2016 року скасував ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, направивши справу до цього суду на новий судовий розгляд.

За наслідками нового апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції у цій справі Київський апеляційний адміністративний суд прийняв постанову від 12 жовтня 2016 року, якою скасував постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2016 року в частині відмови у задоволенні позову ПАТ "Укрнафта" про зобов'язання вчинити дії за наслідками розгляду заяви і доданих документів, наданих з метою розширення меж Східно-Рогинцівського родовища за спецдозволом № 2091, та в цій частині прийняв нову постанову про задоволення позовних вимог.

Визнав протиправною бездіяльність Держгеонадр України, яка полягає у не прийнятті рішення у формі наказу у строки, передбачені пунктом 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами затвердженого постановою Кабінету Міністрів України за № 615 від 30 травня 2011 року (615-2011-п) , за наслідком розгляду заяв ПАТ "Укрнафта" про внесення змін до спеціального дозволу № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинний у нафті Східно-Рогинцівського родовища.

Зобов'язав Держгеонадра України здійснити дії, передбачені пунктом 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України за № 615 від 30 травня 2011 року (615-2011-п) , за наслідком розгляду заяв ПАТ "Укрнафта" про внесення змін до спеціального дозволу № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинний у нафті Східно-Рогинцівського родовища з урахуванням заяви ПАТ "Укрнафта" № 05.2.2-22/61 від 15 травня 2014 року та доданих документів в тому числі від 28 жовтня 2014 року, від 30 грудня 2014 року, 27 лютого 2015 року та від 2 березня 2015 року.

В решті постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2016 року залишив без змін.

У касаційній скарзі Держгеонадра України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

ПАТ "Укрнафта" у своїх письмових запереченнях зазначило про те, що оскаржені судові рішення є законними і обґрунтованими, тому підстав для задоволення касаційної скарги немає.

Касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

У справі встановлено, що для здійснення господарської діяльності ПАТ "Укрнафта" має спеціальні дозволи на користування надрами, зокрема: спеціальний дозвіл № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища, строком на 20 років (тобто до 9 червня 2017 року; далі - спеціальний дозвіл № 914) та спеціальний дозвіл № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ розчинений у нафті Східно-Рогинцівського родовища, строком на 20 років (тобто до 24 грудня 2019 року; далі - спеціальний дозвіл № 2091).

З метою внесення змін до спеціального дозволу № 914 позивач звернувся до Держгеонадр України з листом від 10 грудня 2014 року за № 052.2-20/190 відповідного змісту (отримано відповідачем 11 грудня 2014 року). З посиланням на підпункт 4 пункту 17 Порядку № 615 (виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів), а також на підпункт 6 пункту 17 (виявлення надрокористувачем протягом трьох років після отримання дозволу описок, очевидних помилок) позивач зазначив які саме відомості і в які графи спеціального дозволу необхідно внести зміни і уточнення.

У доповнення до листа від 10 грудня 2014 року за № 052.2-20/190 ПАТ "Укрнафта" листом від 26 лютого 2015 року № 05.2.2-20/43 (отримано відповідачем 26 лютого 2015 року) долучило додаткові матеріали стосовно внесення змін до спеціального дозволу № 914.

Окрім того, ПАТ "Укрнафта" листом від 15 травня 2014 року № 05.2.2-20/60 (отримано відповідачем 19 травня 2014 року) надіслало Держгеонадрам України матеріали на розширення меж спеціального дозволу № 2091 на користування надрами з метою видобування вуглеводнів Східно-Рогинцівського нафтового родовища. Опрацювавши цю заяву разом з доданими до неї документами Держгеонадра України, посилаючись на підпункт 2 пункту 8 Порядку № 615 (615-2011-п) , листом від 23 жовтня 2014 року № 14696/02/12-14 повернула ПАТ "Укрнафта" подані матеріали у зв'язку з відсутністю погодження Мінприроди України.

28 жовтня 2014 року позивач повторно направив відповідачу заяву на розширення меж спецдозволу № 2091 з укомплектованими документами. Крім того, в доповнення до листа від 28 жовтня 2014 року № 05.2.2-20/165 позивач листами від 30 грудня 2014 року № 05.2.2-20/205, від 27 лютого 2015 року № 05.2.2-20/47 та від 2 березня 2015 року № 05.2.2-20/50 надіслав додаткові документи та пояснення стосовно необхідності розширення меж Східно-Рогинцівського нафтового родовища та внесення змін до Державного балансу запасів нафти.

У підсумку розгляду усіх надісланих надрокористувачем документів як щодо внесення змін до спеціального дозволу № 914, так і щодо розширення меж Східно-Рогинцівського родовища за спеціальним дозволом № 2091 Держгеонадра України листом від 23 грудня 2015 року за № 17235/13/12-15 повернуло їх позивачу. Такі дії відповідач пояснив тим, що в ПАТ "Укрнафта" є заборгованість по рентній платі та платі за використання інших природних ресурсів, що є порушенням підпункту 1 пункту 22 Порядку № 615 (615-2011-п) ("порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр").

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача при розгляді звернення ПАТ "Укрнафта" про внесення змін до спеціального дозволу № 914 суд першої інстанції виходив з того, що результатом розгляду такого звернення мало б бути або внесення змін до дозволу на користування надрами або вмотивоване рішення у формі наказу про відмову у внесенні змін, про які просить заявник. Відповідне рішення мало б бути прийнято у межах 30-денного строку. Натомість відповідач повернув ПАТ "Укрнафта" подані документи без вмотивованого рішення встановленої форми, що є порушенням пунктів 17, 18 Порядку № 615 (615-2011-п) . Між тим відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині неприйняття рішення за результатами розгляду заяв та документів на розширення меж спеціального дозволу № 2091 суд першої інстанції виходив з того, що такі дії відповідача були обґрунтованими з огляду на його доводи про наявність заборгованості зі сплати рентної плати та плати за використання інших природних ресурсів, що є свідченням порушення ПАТ "Укрнафта" особливих умов спеціального дозволу № 2091. На цій підставі суд першої інстанцій дійшов висновку про те, що на час розгляду заяви позивача Держгеонадра України мала достатні підстави вважати, що подані ПАТ "Укрнафта" документи стосовно розширення меж спеціального дозволу № 2091 є такими, що не відповідають вимогам Порядку № 615 (615-2011-п) , відтак відповідач правомірно повернув їх надрокористувачу.

Київський апеляційний адміністративний суд погодився з висновками суду першої інстанції тільки в частині задоволення позовних вимог щодо необхідності прийняття відповідачем розпорядчого рішення за насідками розгляду заяви позивача про внесення змін до спеціального дозволу № 914. Стосовно ж позовних вимог про бездіяльність відповідача за наслідками розгляду поданих надрокористувачем документів з метою розширення меж спеціального дозволу № 2091, то в цій частині суд апеляційної інстанції все ж дійшов висновку про їх обґрунтованість. На підставі встановлених обставин справи апеляційний суд, серед іншого, звернув увагу на те, що відповідач, повертаючи пакет документів, наданих заявником з метою розширення меж спецдозволу № 2091 відповідно до пункту 8 Порядку № 615 (615-2011-п) , допустив бездіяльність, яка полягала у відсутності саме рішення Держгеонадр України (у формі наказу) про надання (або про відмову в наданні) дозволу, про отримання якого звернувся позивач. Щодо результатів розгляду Комісією з питань надрокористування наданих позивачем документів, то тут суд апеляційної інстанції серед іншого звернув увагу на те, що не всі особи, які в складі цієї Комісії брали участь у розгляді документів і наданні рекомендацій стосовно звернень позивача, було включено до складу цієї Комісії за відповідним наказом Держгеонадр України, що поряд з наведеним вище також свідчить про порушення відповідачем вимог законодавства при розгляді заяви надрокористувача про розширення меж спеціального дозволу на користування надрами.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до статті 11 Закону України від 12 липня 2001 року № 2665-ІІІ "Про нафту і газ" (далі - Закон № 2665-ІІІ (2665-14) ) користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами має містити зокрема: відомості про отримувача спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, вид робіт, на проведення яких він видається; визначення меж ділянки нафтогазоносних надр, що надаються в користування; строк дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; перелік обов'язкових додатків, у тому числі угоду про умови користування нафтогазоносними надрами.

Відповідно до статті 14 Закону № 2665-ІІІ спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Норми такого ж змісту містяться у частині другій статті 16 Кодексу України про надра.

Згідно з частиною першою статті 26 Закону № 2665-ІІІ дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі: порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами; '…'.

Угода про умови користування нафтогазоносними надрами, згідно з частиною першою статті 28 Закону № 2665-ІІІ, є невід'ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, який регулює і конкретизує передбачені законодавством України та спеціальним дозволом технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні аспекти користування нафтогазоносними надрами на відповідній ділянці нафтогазоносних надр.

Істотними умовами угоди про умови користування нафтогазоносними надрами, за частиною третьою статті 28 Закону № 2665-ІІІ, є: програма робіт, що повинна бути виконана власником спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, порядок її уточнення чи зміни; джерела фінансування робіт; строки виконання робіт; зобов'язання щодо охорони довкілля; умови продовження, зупинення або анулювання дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, в тому числі при виникненні форс-мажорних обставин; порядок здійснення контролю за виконанням умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; право власності на інформацію, отриману в результаті користування нафтогазоносними надрами; порядок проведення і фінансування ліквідаційних робіт; відповідальність сторін; порядок розгляду спорів.

Частиною п'ятою цієї статті також передбачено, що угода про умови користування нафтогазоносними надрами може доповнюватися іншими умовами, які не суперечать чинному законодавству і визначаються з урахуванням особливостей проведення передбачених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами робіт.

Частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до статті 5 Закону України від 4 листопада 1999 року № 1216-XIV "Про державну геологічну службу України", державну геологічну службу України складають: - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; - державні підприємства, установи та організації, які входять до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Державна служба геології та надр України (Держгеонадра).

Відповідно до пункту 2 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 391/2011 (391/2011) , Держгеонадра України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Міністерство), іншими актами законодавства України, дорученнями Президента України та Міністра, а також цим Положенням.

Відповідно до пункту 3 цього Положення основними завданнями Держгеонадр України є, зокрема, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Як зазначено в пункті 4 Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань '…' 12) видає у встановленому порядку спеціальні дозволи на: '…' видобування корисних копалин '…'; 13) зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію; 14) здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує термін дії спеціальних дозволів на користування надрами; 15) видає, анулює, зупиняє та переоформлює ліцензії на видобування дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення, напівдорогоцінного каміння; '…'.

За пунктом 7, 9 цього Положення Держгеонадра України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої міжрегіональні територіальні органи (повноваження яких поширюються на декілька областей), які є структурними підрозділами апарату Держгеонадр України.

Держгеонадра України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Міністерства видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписуються Головою Держгеонадр України, організовує і контролює їх виконання.

На виконання частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону № 2665-ІІІ Кабінет Міністрів України постановою від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) затвердив Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, а постановою від 30 травня 2011 року № 594 (594-2011-п) - Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами (в разі отримання спеціального дозволу за процедурою продажу з аукціону).

За змістом пункту 1 Порядку № 615 (615-2011-п) він регулює відносини щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Згідно з пунктом 2 Порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Відповідно до пункту 4 Порядку № 615 (615-2011-п) (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин) дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин місцевого значення ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів. В абзаці третьому цього пункту також передбачено, що надрокористувач, якому надано дозвіл на видобування корисних копалин, має право проводити дорозвідку (довивчення) родовища у межах наданої йому ділянки надр.

Відповідно до підпункту 2 пункту 8 Порядку № 615 (615-2011-п) без проведення аукціону дозвіл надається у разі розширення меж не більш як на 50 відсотків раніше наданої у користування площі ділянки надр з метою її геологічного вивчення або розміщення підземних сховищ, а також збільшення обсягу видобування корисних копалин за рахунок розширення меж ділянки, але не більш як на 50 відсотків запасів, визначених раніше наданим дозволом, за умови, що суміжну ділянку не надано у користування.

Як зазначено в абзаці 12 пункту 8 Порядку № 615 (615-2011-п) для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. В абзаці 22 пункту 8 Порядку № 615 (615-2011-п) передбачено, що документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові.

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.

Згідно з пунктом 17 Порядку № 615 (615-2011-п) , внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем документів, зокрема, у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів.

Для внесення змін до дозволу заявник подає заяву, в якій зазначаються номер та дата дозволу, разом з: копією паспорта та реєстраційним номером облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця; інформацією (у формі довідки, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом та скріплюється печаткою) про виконання особливих умов дозволу, до якого планується внести зміни, та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами; пояснювальною запискою, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом, скріплюється печаткою та містить обґрунтування необхідності внесення змін до дозволу.

Внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється органом з питань надання дозволу без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Згідно з пунктом 18 Порядку № 615 (615-2011-п) орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову. У разі зміни особливих умов, визначених у дозволі, до нього вносяться зміни з урахуванням змін умов користування надрами.

Підставами для прийняття рішення про відмову в наданні, продовженні строку дії, переоформленні дозволу або внесення змін до нього, згідно з пунктом 19 Порядку № 615 (615-2011-п) , є: подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства.

Відповідно до пункту 21 Порядку № 615 (615-2011-п) у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.

Відповідно до пункту 25 Порядку № 615 (615-2011-п) про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання дозволів Держгеонадра або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування.

До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється Держгеонадрами, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджуються Держгеонадрами.

Наказ Держгеонадр про надання дозволу розміщується протягом п'яти днів на офіційному веб-сайті Держгеонадр.

Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Беручи до уваги наведене вище, колегія суддів у контексті розгляду цієї справи вважає за необхідне звернути увагу на те, що Держгеонадра України як орган держави, до відання якого віднесено вирішення питань стосовно видачі спеціальних дозволів на користування надрами (а також їх переоформлення, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну їх дії, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії в разі зупинення) при здійсненні своїх повноважень зобов'язана діяти у той спосіб, який передбачено наведеними вище положеннями законодавства.

Правовий статус Держгеонадр України (станом на дату виникнення спірних правовідносин) було визначено згаданим вище Положенням, за яким організаційно-розпорядчою формою рішення з питань, віднесених до повноважень Держгеонадр України, є наказ за підписом Голови цього відомства. Процедуру видачі спеціальних дозволів на користування надрами і повноваження органу з питань надання цих дозволів визначено Порядком № 615 (615-2011-п) , відповідно до якого прийняття рішення з цього питання є компетенцією лише органу з питань надання дозволу. При цьому якщо аналізувати зміст положень абзацу першого пункту 18, абзаців першого та сьомого пункту 25 Порядку № 615 (615-2011-п) поряд зі згаданими вище нормами Положення щодо повноважень Держгеонадр України, то формою такого розпорядчого рішення є наказ (який, зокрема, у випадку відмови надрокористувачу у задоволенні його звернення, може бути предметом оскарження). Стосовно Комісії з питань надрокористування, то вона хоч і постійно діючий, та все ж дорадчий орган, завданням якого є попередній розгляд заяв та документів, наданих суб'єктами господарювання для отримання спеціальних дозволів на користування надрами. Формою роботи Комісії є засідання, а прийняті нею рішення оформляються Протоколом, який підписують всі присутні на засіданні члени комісії і який затверджується Головою Комісії. Так передбачено Положенням про Комісію з питань надрокористування (чинного у період виникнення спірних правовідносин; додаток № 2 до наказу від 18 липня 2011 року № 33). Також за змістом цього Положення, Комісія з питань надрокористування за наслідками розгляду питань, що обумовлені її завданнями, надає пропозиції та рекомендації (які відображаються у Протоколі), проте аж ніяк не рішення розпорядчого характеру, прийняття яких є компетенцією лише Держгеонадр України, а формою такого волевиявлення має бути наказ.

У справі встановлено, що звернення ПАТ "Укрнафта" до відповідача стосувались двох спеціальних дозволів: № 914 та № 2091. У першому випадку необхідність внесення змін до спецдозволу обґрунтовано виявленням під час користування надрами даних про нові властивості, якість і кількість корисних копалин після затвердження ДКЗ України запасів вуглеводнів Південно-Панасівського родовища, а також виявленням помилок у спецдозволі.

У другому випадку звернення позивача стосувалося розширення меж Східно-Рогинцівського нафтового родовища, яким позивач користується на підставі спеціального дозволу № 2091.

У підсумку розгляду обох цих звернень позивача та всіх документів, які він надав з цією метою, Держгеонадра України, як з'ясовано у справі, листом від 23 жовтня 2015 року № 17235/13/12-15 повернула надрокористувачу всі надані ним документи, мотивуючи це наявністю в нього заборгованості по рентній платі та платі за використання інших природних ресурсів.

Як встановили з цього приводу суди попередніх інстанцій, Державна фіскальна служба України листами від 26 серпня 2015 року, 6 жовтня 2015 року та від 23 жовтня 2015 року повідомила Держгеонадра України про наявність у ПАТ "Укрнафта" податкового боргу зі зведеного бюджету зі сплати рентної плати та плати за використання інших природних ресурсів (код бюджетної класифікації 13000000).

З огляду на те, що користування надрами є платним і своєчасна та в повному обсязі сплата обов'язкових платежів до Державного бюджету України є обов'язком надрокористувача, а заодно і однією із обов'язкових умов користування надрами, передбаченими спеціальним дозволом та Угодою про користування надрами, наявність податкової заборгованості за названим вище видом платежу відповідач розцінив як порушення умов користування надрами, що відповідно до Порядку № 615 (615-2011-п) , на його погляд, свідчить про невідповідність наданих суб'єктом господарювання документів вимогам законодавства, а відтак перешкоджає внесенню змін до спеціальних дозволів, про які просив позивач.

Поряд з тим, стосовно звернення позивача про розширення меж за спеціальним дозволом № 2091, то тут відповідач наголошує на тому, що це питання розглядалося у 2015 році на засіданнях Робочої групи Держгеонадр України і в підсумку позитивного рішення з цього приводу не прийнято. При цьому відмова у задоволенні звернення позивача про розширення меж Східно-Рогинцівського родовища зумовлена наданими Державною фіскальною службою України відомостями про наявність в позивача податкового боргу зі сплати рентної плати.

Щодо рішень, про які зазначає відповідач, то як встановлено у справі, тут йдеться про протоколи засідання Комісії з питань надрокористування Держгеонадр України № 9/15 від 2 липня 2015 року, № 11-15 від 18 вересня 2015 року та № 12-15 від 3 листопада 2015 року. Згідно з двома останніми із перелічених протоколів, Держгеонадрам України рекомендовано "врахувати при прийнятті рішення щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом другим пункту 8 Порядку (№ 615) (615-2011-п) відповідно до Переліку". У згаданому Переліку зазначено про те, що за зверненням ПАТ "Укрнафта" про розширення меж Східно-Рогинцівського родовища (спецдозвіл № 2091) "позитивного рішення не прийнято зважаючи на інформацію від ДФС України".

Судячи зі встановлених обставин справи, з урахуванням таких рішень Комісії з питань надрокористування (хоча відповідач зазначає про "Робочу групу Держгеонадр України"), а також на підставі відомостей від Державної фіскальної служби України позивачу й було повернено його заяви про внесення змін до спецдозволів на користування надрами № 914 (Південно-Панасівське родовище) та № 2019 (Східно-Рогинцівське родовище) разом з доданими до них документами.

Стосовно згаданої Комісії, то її склад (у кількості десяти осіб), як встановив суд апеляційної інстанції, затверджено наказом Держгеонадр України № 338 від 27 жовтня 2014 року (v0338737-14) "Про внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18 липня 2011 року № 33 та від 25 липня 2011 року № 40". Зважаючи на наведені вище норми пункту 25 Порядку № 615 (615-2011-п) саме на цих осіб покладено обов'язок щодо попереднього розгляду питань та надання рекомендацій щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Як встановив апеляційний суд, персональний склад Комісії з питань надрокористування, який зазначено в згаданих вище протоколах, не відповідає наказу Держгеонадр України № 338 від 27 жовтня 2014 року (v0338737-14) . Зважаючи на такі обставини колегія суддів вважає обґрунтованим висновок цього суду про наявність порушення процедури розгляду документів щодо надрокористування, оскільки висновки і рекомендації, які містяться в цих протоколах, надано в тому числі й особами, які не входили до складу Комісії з питань надрокористування.

Що стосується протоколів Комісії з питань надрокористування, то як уже зазначалося вище, з огляду на завдання цієї Комісії (попередній розгляд документів) прийняті нею рішення (у формі протоколів) є рекомендаційні. Рішення, у даному випадку, про надання/відмову у наданні спеціального дозволу та/або щодо внесення до змін до спеціального дозволу повинна прийняти Держгеонадра України, а не дорадчий орган, і таке рішення, як випливає зі змісту положень пунктів 18, 25 Порядку № 615 (615-2011-п) , має бути оформлено наказом. У справі встановлено, що жодного наказу з даного приводу відповідач не приймав. Тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що повернення позивачу наданих ним документів стосовно спеціальних дозволів на користування надрами без рішення встановленої форми та змісту свідчить про неправомірну бездіяльність відповідача. При цьому під бездіяльністю тут мається на увазі не відсутність з боку відповідача будь-яких дій як таких стосовно звернень позивача, а саме відсутність організаційно-розпорядчого рішення за наслідками вирішення тих питань, які віднесено до його компетенції. Разом з тим, якщо аналізувати зміст рішень судів першої інстанції (в тій частині, яку залишено без змін) та суду апеляційної інстанції, зокрема їх резолютивних частин, то зобов'язуючи відповідача здійснити дії, передбачені пунктом 18 Порядку № 615 (615-2011-п) , суди в такий спосіб вимагали від відповідача не прийняття конкретного рішення за наслідками розгляду звернень позивача, а лише прийняття рішення у той спосіб, який передбачено положеннями згаданого вище нормативно-правового акта.

З приводу аргументів відповідача про наявність заборгованості з плати за користування надрами, якими він обґрунтовує правомірність повернення документів позивачу, то згідно з підпунктом 4 пункту 22 Порядку № 615 (615-2011-п) , зазначена обставина є однією із самостійних підстав для зупинення дії спеціального дозволу. Рівно ж як і порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр (підпункт 1 пункту 22). Прийняття рішення з цього питання теж є виключною компетенцією Держгеонадр України, яке вона реалізує у відповідності з вимогами Порядку № 615 (615-2011-п) . Проте слід зауважити, що в даному випадку спірні правовідносини виникли саме у зв'язку зі зверненням ПАТ "Укрнафта" про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами з підстав, передбачених пунктом 17 Порядку № 615 (615-2011-п) і результатом розгляду цього звернення, як вже наголошувалося, мало б бути відповідне рішення у формі наказу. Тому колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що отримавши заяву позивача про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, відповідач мав би розглянути цю заяву разом із наданими документами в межах встановленого строку і в підсумку прийняти рішення або про внесення змін, про які просить позивач, або про відмову у цьому, що в останньому випадку і є підставою для повернення документів заявникові.

Беручи до уваги як встановлені обставини справи, так і положення законодавства, яке підлягає застосуванню до спірних відносин, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог ПАТ "Укрнафта" є правильними, обґрунтованими і відповідають нормам матеріального та процесуального права.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на наведене вище, підстав для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень немає.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 220-1, 223, 224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 лютого 2016 року (в частині, яку залишено без змін) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року у цій справі - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть учать у справі.