Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Мороза В.Ф. Донця О.Є.,

провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою Державної інспекції сільського господарства в Луганській області на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2015 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року у справі № 812/1505/15 за позовом Бараниківської сільської ради Кремінського району Луганської області до Державного інспектора Державної інспекції сільського господарства в Луганській області Кайдаша Максима Володимировича, Державної інспекції сільського господарства в Луганській області, Ліквідаційної комісії Державної інспекції сільського господарства в Луганській області про визнання перевірки протиправною, -

У жовтні 2015 року Бараниківська сільська рада Кремінського району Луганської області звернулась до суду з позовом до Державного інспектора Державної інспекції сільського господарства в Луганській області Кайдаша Максима Володимировича, Державної інспекції сільського господарства в Луганській області, Ліквідаційної комісії Державної інспекції сільського господарства в Луганській області, в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просила:

- визнати протиправною позапланову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні нормативно-грошової оцінки земель населених пунктів розташованих на територіях рад, призначену наказом № 018 від 09.10.2015 року Державної інспекції сільського господарства України в Луганській області;

- визнати незаконними дії державного інспектора Державної інспекції сільського господарства України в Луганській області Кайдаша Максима Володимировича при проведенні 10 квітня 2015 року перевірки Бараниківської сільської ради Кремінського району Луганської області з питань дотримання нею вимог земельного законодавства при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні інвентаризації земель.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2015 року позов задоволено частково. Визнано протиправною, призначену Державною інспекцією сільського господарства України в Луганській області наказом № 018 від 09.10.2015 року, позапланову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою Кремінського району Луганської області при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні нормативно-грошової оцінки земель населених пунктів розташованих на територіях рад. В іншій частині позовних вимог відмовлено за необґрунтованістю.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги задоволено повністю. Визнано протиправною, призначену Державною інспекцією сільського господарства України в Луганській області наказом № 018 від 09.10.2015 року, позапланову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні нормативно-грошової оцінки земель населених пунктів розташованих на територіях рад. Визнано незаконними дії державного інспектора Державної інспекції сільського господарства України в Луганській області Кайдаша Максима Володимировича при проведенні 10 квітня 2015 року перевірки Бараниківської сільської ради Кремінського району Луганської області з питань дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні інвентаризації земель.

Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Державна інспекція сільського господарства в Луганській області звернулась з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання листа Кремінського РВ ГУМВС України в Луганській області від 03.04.2015 року № 57/3154 щодо направлення спеціаліста Державної інспекції сільського господарства в Луганській області для проведення спільної перевірки, 09 квітня 2015 року Державною інспекцією сільського господарства в Луганській області було видано наказ № 018 про проведення позапланової перевірки Бараниківської сільської ради Кремінського району Луганської області з питань дотримання вимог земельного законодавства при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні нормативно-грошової оцінки земель населених пунктів, розташованих на території ради, та направлення на проведення позапланової перевірки № 010.

10 квітня 2015 року державним інспектором Державної інспекції сільського господарства в Луганській області Кайдашем Максимом Володимировичем на підставі вказаних вище документів, у присутності голови Бараниківської сільської ради Кремінського району Луганської області та за участю начальника СДСБЕЗ Кремінського РВ ГУМВС України в Луганській області майора міліції Болота Вадима Івановича було проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні інвентаризації земель.

За результатами проведеної перевірки складено акт від 10 квітня 2015 року.

Вказаною перевіркою встановлено, що у 2013 році між Бараниківською сільською радою та ТОВ "Землевпорядна фірма Лан" було укладено договір на проведення робіт із землеустрою щодо інвентаризації земель населеного пункту с. Бараниківка. На час проведення перевірки, згідно акту виконаних робіт ТОВ "Землевпорядна фірма Лан" виконала перші два етапи робіт, а саме: підготовчі роботи та польові роботи. Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2012 року № 513 (513-2012-п) підготовчі роботи щодо інвентаризації земель включають в тому числі: підготовку висновків про необхідність обстеження, виготовлення планової топографічної основи, розробку і складання технічного завдання, яке додається до договору на виконання робіт, підготовку робочого інвентаризаційного плану (схеми), складання схеми розбивки населеного пункту на райони, квартали і масиви. Польові роботи щодо інвентаризації земель включають в тому числі обстеження стану межових знаків, а в разі їх відсутності - закріплення межовими знаками поворотних точок. Перевіркою встановлено, що зазначені матеріали (документи) у Бараниківської сільської ради відсутні.

Позивач вважає, що перевірка є протиправною, оскільки: позапланову перевірку призначено без законних підстав для її проведення, та без згоди центрального органу виконавчої влади; предмет перевірки не відповідає зазначеному в наказі і направленні на перевірку; перевірку здійснено без наявності відповідних повноважень і з питань, що не є компетенцією відповідача; порушено порядок проведення сумісних перевірок; за результатами перевірки складено акт не встановленого зразка; порушено порядок отримання документів при проведенні перевірок.

У зв'язку і цим, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з протиправності проведеної перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні нормативно-грошової оцінки земель населених пунктів розташованих на територіях рад.

Між тим, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дії державного інспектора під час здійснення перевірки не відповідають вимогам ч.2 ст. 19 Конституції України, оскільки відповідач при здійсненні перевірки вийшов за межі своїх повноважень, які делеговані йому законодавцем.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції, враховуючи наступне.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (963-15) (далі - Закон № 963-IV (963-15) ).

Відповідно до ст. 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 23.12.2011 року № 770 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12 січня 2012 року за № 34/20347 (z0034-12) визначено, що Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується.

Пунктом 6 Положення визначено, що Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право: зокрема, складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності; безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку підприємства, установи та організації усіх форм власності, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, для проведення перевірок з питань, що належать до її компетенції; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства; одержувати в установленому законодавством порядку інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб.

Отже, основним завданням Держсільгоспінспекції є здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у розумінні Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (963-15) . Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 № 132 (z0412-13) , зареєстрованим Міністерством юстиції України 14.03.2013 за № 412/22944 (z0412-13) , затверджено Порядок планування та здійснення вимог земельного законодавства (далі - Порядок № 132).

Відповідно до п.3.2 Порядку № 132 (z0412-13) підставами для здійснення позапланового заходу є:

- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до інспекційного органу про проведення перевірки за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;

- перевірка виконання суб'єктами господарювання приписів чи інших розпорядчих документів інспекційного органу щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, виданих за результатами раніше проведених планових та позапланових заходів;

- отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення;

- неподання у встановлений термін суб'єктами господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.

Зазначений перелік підстав для проведення позапланової перевірки є вичерпним.

Як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, позапланова перевірка Бараниківської сільської ради призначена на підставі листа Кремінського РВ ГУМВС України в Луганській області від 03.04.2015 року № 57/3154 щодо направлення спеціаліста Державної інспекції сільського господарства в Луганській області для проведення спільної перевірки.

Враховуючи п.3.2 Порядку № 132 (z0412-13) така перевірка повинна була проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на її проведення.

Водночас, наказ № 018 від 09 квітня 2015 року про проведення позапланової перевірки Бараниківської сільської ради Кремінського району Луганської області та направлення на її проведення не містять інформації про погодження з Державною інспекцією сільського господарства України питання щодо проведення такої перевірки.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком судів щодо порушення Державною інспекцією сільського господарства в Луганській області вимог п. 3.2 Порядку № 132 (z0412-13) в частині погодження проведення позапланової перевірки з Державною інспекцією сільського господарства України.

Відповідно до п.3.3 Порядку № 132 (z0412-13) під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення планової/позапланової перевірки, форма якого наведена у додатку 1 до цього Порядку.

Як вбачається з акту перевірки, відповідачем фактично було здійснено перевірку щодо дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні інвентаризації земель.

Проте, згідно наказу № 018 від 09.04.2015 та направлення на перевірку № 010 перевірці підлягало питання щодо дотримання вимог земельного законодавства при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні нормативно-грошової оцінки земель населених пунктів, розташованих на території ради.

Таким чином, відповідачем порушено вимоги п.3.3 Порядку № 132 (z0412-13) , а саме не дотримання з'ясування питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення позапланової перевірки.

Відповідно до п.5.3 Порядку № 132 (z0412-13) за результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою та з питань, затверджених наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 503 від 16.08.2013 (z1459-13) .

В порушення цих вимог відповідачем було складено акт довільної форми.

Крім того, відповідно до п 3.4 Порядку № 132 (z0412-13) визначено, що у разі якщо під час проведення позапланового заходу державні інспектори виявили інші порушення земельного законодавства, які не були зазначені у направленні на проведення планової/позапланової перевірки, про це складається окремий акт у довільній формі, який направляється інспекційним органом до Державної інспекції сільського господарства України для отримання згоди на проведення позапланового заходу.

З акту перевірки від 10 квітня 2015 року вбачається, що предметом перевірки було питання дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні інвентаризації земель. Вказане питання не входило до питань, зазначених у наказі № 018 від 09.04.2015 року та направленні на перевірку.

Тобто, в рамках проведеної перевірки були перевірені інші питання, ніж зазначені у наказі та направленні на перевірку.

У відповідності до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зважаючи на встановлені обставини справи та зазначені вище правові положення, колегія суддів погоджується з висновком судів щодо порушення відповідачем вимог Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (963-15) та Порядку № 132 (z0412-13) під час проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Бараниківською сільською радою при здійсненні робіт із землеустрою при проведенні нормативно-грошової оцінки земель населених пунктів розташованих на територіях рад.

Поряд з цим, колегія суддів вважає вірним висновком суду апеляційної інстанції щодо визнання незаконними дій державного інспектора Кайдаша М.В. при проведенні перевірки.

Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб'єкт владних повноважень це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Оскільки, державний інспектор є посадовою особою суб'єкта владних повноважень, та при здійсненні перевірки порушив вимоги законодавства, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для визнання його дій незаконними.

Враховуючи викладене, судова колегія дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції повно і правильно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовані до них норми матеріального права.

Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

Касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства в Луганській області відхилити, а постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235- 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.