Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, судді Горбатюка С.А. (доповідач) Суддів Голяшкіна О.В. Калашнікової О.В. провівши у порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи за позовом Садгірського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області (далі - Садгірський РВ УМВС України в Чернівецькій області) до Контрольно-ревізійного управління (далі - КРУ) в Чернівецькій області про визнання протиправним та скасування вимоги за касаційною скаргою Садгірського РВ УМВС України в Чернівецькій області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2014 року

У липні 2010 року Садгірський РВ УМВС України в Чернівецькій області в Чернівецькому окружному адміністративному суді пред'явив позов до КРУ в Чернівецькій області про визнання протиправним та скасування вимоги.

Просив визнати протиправним та скасувати висунуті в листі від 10 червня 2010 року за № 24-05-14-17/4115 вимоги КРУ в Чернівецькій області, а саме:

- "при проведенні заходів складати та затверджувати на кожний захід окремий кошторис встановленого зразка (з назвою заходу), в яких вказувати дату, місце, час, план проведення заходу, характеристику матеріально-технічного забезпечення, структуру витрат, індивідуальний кошторис витрат та виконання заходів підтверджувати належно складеними первинними документами";

- "при проведенні заходу складати списки учасників програми (заходу), завірені уповноваженою особою та печаткою організації-виконавця заходу";

- "витрати на проведення заходів обраховувати розрахунками (калькуляціями) відповідно до укладених договорів виконавцями робіт або послуг";

- "повернути використані не за цільовим призначенням кошти в сумі - 8 255 грн.";

- "перерахувати до Державного бюджету кошти отримані незаконно від надання платних послуг, що не передбачені Переліком платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2007 року № 795 (795-2007-п) в сумі 5 670 грн. та розірвати угоди укладені з порушенням законодавства".

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2010 року позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовано вимогу КРУ в Чернівецькій області від 10 червня 2010 року за № 24-05-14-17/4114 в такій частині: "при проведенні заходів складати та затверджувати на кожний захід окремий кошторис встановленого зразка (з назвою заходу), в яких вказувати дату, місце, час, план проведення заходу, характеристику матеріально-технічного забезпечення, структуру витрат, індивідуальний кошторис витрат та виконання заходів підтверджувати належно складеними первинними документами"; "при проведенні заходу складати списки учасників програми (заходу), завірені уповноваженою особою та печаткою організації-виконавця заходу"; "витрати на проведення заходів обраховувати розрахунками (калькуляціями) відповідно до укладених договорів виконавцями робіт або послуг"; "повернути використані не за цільовим призначенням кошти в сумі - 8255 грн."; "перерахувати до Державного бюджету кошти отримані незаконно від надання платних послуг, що не передбачені Переліком платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2007 року № 795 (795-2007-п) в сумі 5670 грн. та розірвати угоди укладені з порушенням законодавства".

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2014 року апеляційну скаргу КРУ в Чернівецькій області задоволено.

Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2010 року скасовано.

Прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Садгірського РВ УМВС України в Чернівецькій області відмовлено в повному обсязі.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції Садгірський РВ УМВС України в Чернівецькій області подав касаційну скаргу.

Посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та залишити в силі постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2010 року.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, проаналізувавши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що касаційна скарга Садгірського РВ УМВС України в Чернівецькій області підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

За приписами частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з січня по квітень 2010 року КРУ в Чернівецькій області провело ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Садгірського РВ УМВС України в Чернівецькій області, на підставі якої 22 квітня 2010 року складено акт ревізії № 24-05/181.

Також, з матеріалів справи, а саме з акту ревізії окремих питань фінансово- господарської діяльності Садгірського РВ УМВС України в Чернівецькій області за 2007-2009 роки видно що, рішенням XXV сесії Садгірської районної ради IV скликання від 02 березня 2006 року № 159 затверджено районну Програму профілактики злочинності на 2006-2010 роки, пунктом 9.2 якого передбачено, що при розробці та затвердженні бюджету на 2006-2010 роки виходячи із фінансових можливостей районного бюджету, передбачити кошти на фінансування заходів комплексної програми профілактики злочинності на 2006-2010 роки, в тому числі на ремонт адміністративних приміщень, придбання службового автотранспорту, паливно-мастильних матеріалів, оргтехніки для правоохоронних органів.

Однак, позивачем в 2007 році з виділених 10000 грн. за даною Програмою витрачено 1500 грн. на придбання канцтоварів та бланкової продукції, а в 2008 році з виділених 10000 грн. за цією ж Програмою було витрачено 6755 грн. на придбання запасних частин для транспортних засобів. Дані витрати не були передбачені Програмою профілактики злочинності на 2006-2010 роки і їх загальна сума становить - 8255 грн.

Крім того, вбачається, що позивачем отримано плату за надані послуги на загальну суму 5670 грн., в тому числі у 2007 році - 3465 грн. (за послуги відділу державної служби охорони) і у 2009 році - 2205 грн. (за охорону приміщення суду).

Відповідно до Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2007 року (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) - послуги які надавались позивачем за плату не були включені до даного Переліку.

10 червня 2010 року відповідач надіслав позивачу письмову вимогу про усунення виявлених ревізією недоліків і порушень за № 24-05-14-17/4115.

Не погоджуючись із вказаними пунктами вимоги контролюючого органу, позивач звернувся до суду на предмет встановлення його правомірності та обґрунтованості.

Вирішуючи даний спір та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у відповідача повноважень, визначених нормативно-правовими актами пред'являти вимоги підконтрольній установі, а також вказав, що вимога перерахувати кошти до Державного бюджету не є обґрунтованою, оскільки кошти отримані від надання послуг не передбачені Переліком платних послуг, які можуть надаватись органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ в сумі 5 670 грн. та розірвати угоди укладені з порушенням законодавства.

Натомість, суд апеляційної інстанції, скасовуючи попереднє рішення вказав на безпідставність позовних вимог та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відмови в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, крім того, щодо вірної мотивації визнання деяких пунктів вимоги неправомірним вважає зазначити наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно- ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно- ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з пунктом 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Пунктом 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах також надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.

Отже, органу державного фінансового контролю надана можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Виходячи з наведеного, в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

З матеріалів справи вбачається, що відповідачем в листі від 10 червня 2010 року за № 24-05-14-17/4115 висунута вимога, пункти якої частково вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх стягнення, а саме:

- про повернення використаних не за цільовим призначенням коштів в сумі - 8 255 грн.;

- про перерахування до Державного бюджету коштів, отриманих незаконно від надання платних послуг, що не передбачені Переліком платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2007 року № 795 (795-2007-п) в сумі 5 670 грн.

Оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та можливість повернення майна перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за позовом органу державного фінансового контролю про зобов'язання виконати вимогу або позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постанові від 28 жовтня 2014 року № 21-462а 14, який згідно зі статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Щодо відмови у задоволенні іншої частини позовних вимог, а саме визнання протиправними та скасування висунутих в листі від 10 червня 2010 року за № 24-05-14-17/4115 вимог КРУ в Чернівецькій області, а саме "при проведенні заходів складати та затверджувати на кожний захід окремий кошторис встановленого зразка (з назвою заходу), в яких вказувати дату, місце, час, план проведення заходу, характеристику матеріально-технічного забезпечення, структуру витрат, індивідуальний кошторис витрат та виконання заходів підтверджувати належно складеними первинними документами"; "при проведенні заходу складати списки учасників програми (заходу), завірені уповноваженою особою та печаткою організації-виконавця заходу"; "витрати на проведення заходів обраховувати розрахунками (калькуляціями) відповідно до укладених договорів виконавцями робіт або послуг", колегія суддів Вищого адміністративного суду України вказує на таке.

Згідно з положеннями статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Суд апеляційної інстанції може дослідити докази, які не досліджувалися у суді першої інстанції, з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до суду першої інстанції або необґрунтованим відхилення їх судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції може дослідити також докази, які досліджувалися судом першої інстанції з порушенням вимог цього Кодексу.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Суд апеляційної інстанції допустив неповне з'ясування обставин справи у відповідній частині позову, не перевірив їх доказами, а отже, прийняв рішення, яке не відповідає вимогам статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням викладеного, зважаючи на межі касаційного перегляду, встановлені статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового скасування рішення суду апеляційної інстанції із направленням справи на новий судовий розгляд.

Згідно з частиною другою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

Касаційну скаргу Садгірського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2014 року у справі за позовом Садгірського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області до Контрольно- ревізійного управління в Чернівецькій області про скасування вимоги скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування висунутих в листі від 10 червня 2010 року за № 24-05-14-17/4115 вимог Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області, а саме у частині "при проведенні заходів складати та затверджувати на кожний захід окремий кошторис встановленого зразка (з назвою заходу), в яких вказувати дату, місце, час, план проведення заходу, характеристику матеріально-технічного забезпечення, структуру витрат, індивідуальний кошторис витрат та виконання заходів підтверджувати належно складеними первинними документами"; "при проведенні заходу складати списки учасників програми (заходу), завірені уповноваженою особою та печаткою організації-виконавця заходу"; "витрати на проведення заходів обраховувати розрахунками (калькуляціями) відповідно до укладених договорів виконавцями робіт або послуг" та справу у цій частині позовних вимог направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

В решті позовних вимог постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2014 року у цій справі залишити без зміни.

Ухвала є остаточною, оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.