Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого Заїки М.М.,

суддів Загороднього А.Ф.,

Черпака Ю.К.

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Харківської міської ради Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2016 року у справі за позовом Харківської міської ради Харківської області до прокуратури Харківської області про визнання протиправними дій,

У лютому 2016 року Харківська міська рада Харківської області звернулась до суду з позовом до Харківської місцевої прокуратури №1, в якому просила суд визнати незаконними дії прокурора міста Харкова, а саме: подання 11 серпня 2015 року до Дзержинського районного суду м. Харкова позовної заяви від 04 червня 2015 року № 04-31-233/15 до відповідачів - Харківської міської ради та ОСОБА_2 ; треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача: ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування п.п. 12.4 додатку 1 до рішення 45 сесії Харківської міської ради 5 скликання "Про надання юридичним особам та фізичним особам земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23 червня 2010 року № 151/10; визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку площею 6,3269 га (кадастровий номер НОМЕР_2) - НОМЕР_1; визнання відсутності у ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку, що розташована по Білгородському шосе (біля табору "Лісова казка") у м. Харкові, площею 6,3269 га, кадастровий номер НОМЕР_2, загальною вартістю за нормативною грошовою оцінкою 29 985 710 грн.; витребувати з незаконного володіння ОСОБА_2 та передати Харківській міській раді земельну ділянку площею 6,3269 га (кадастровий номер НОМЕР_2) без підтвердження судом наявності підстав для представництва інтересів держави в суді.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2016, у відкритті провадження у вказаній справі - відмовлено.

У касаційній скарзі Харківська міська рада просить ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2016 року скасувати, а в справі ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.

Заслухавши доповідь судді - доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга відповідача задоволенню не підлягає, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлені з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не дають підстав, які передбачені статтями 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України, для зміни чи скасування судових рішень.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що предметом спору є дії прокурора м. Харкова щодо подання 11 серпня 2015 р. до Дзержинського районного суду м. Харкова позовної заяви від 04 червня 2015 р. № 04-31-233/15 до відповідачів - Харківської міської ради та ОСОБА_2; треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача: ОСОБА_3, про визнання незаконним та скасування п.п. 12.4 додатку 1 до рішення 45 сесії Харківської міської ради 5 скликання "Про надання юридичним особам та фізичним особам земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23.06.2010 № 151/10 та визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку площею 6,3269 га (кадастровий номер НОМЕР_2) - НОМЕР_3; визнання відсутність у ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку, що розташована по Білгородському шосе (біля табору "Лісова казка") у м. Харкові, площею 6,3269 га, кадастровий номер НОМЕР_2, загальною вартістю за нормативною грошовою оцінкою 29 985 710 грн.

Вважаючи такі дії відповідача щодо звернення до Дзержинського районного суду м. Харкова із зазначеним позовом протиправними, Харківська міська рада звернулась до суду з даним позовом.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звернення суб'єкта владних повноважень (прокурора) до суду з позовною заявою не породжує будь - яких зобов'язань, що виникають із владних управлінський функцій для позивача, а є реалізацію права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду, отже, даний спір не має публічно-правового характеру, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з обґрунтованим висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

За приписами п.1 ч.1 ст. 109 КАС України суд відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише, якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За змістом частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. Кодекс адміністративного судочинства України (2747-15) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Прокуратура у певних випадках може відноситися до суб'єктів владних повноважень, проте в будь-якому разі при зверненні до суду за правилами пункту 5 частини другої статті 17 КАС України спір повинен бути публічно - правовим. Конституційний Суд України у Рішенні № 19-рп/2011 року від 14 грудня 2011 року (v019p710-11) зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності, правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

Отже, необхідною ознакою для розгляду справи за правилами адміністративного судочинства є здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а саме: коли хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти, відповідно, зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. При цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

Водночас, у частині другій статті 4 КАС України закріплено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Частиною 2 статті 3 Цивільного процесуального кодексу України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

Відповідно до частини 2 статті 45 Цивільного процесуального кодексу України з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.

Положеннями частин першої і третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор, який звертається до суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.

Суд не приймає до уваги доводи викладені в касаційній скарзі, що відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор зобов'язаний був звернутися до суду за підтвердженням підстав для представництва, при цьому прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва, а також про те, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень, оскільки вказаною нормою не передбачено обов'язковість надання прокурору попередньої згоди на звернення до суду з позовом ані судом, ані міською радою.

Зважаючи на викладені положення чинного законодавства України, колегія суддів вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій щодо відсутності у цьому випадку публічно-правового спору між сторонами, а відповідні дії прокурора жодним чином не порушують прав та законних інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, а обґрунтованість та наявність у прокуратури Харківської області відповідних підстав для звернення з позовом до суду цивільної юрисдикції повинні досліджуватись цим судом під час вирішення питання про порушення провадження у справі.

Відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

На підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2016 року необхідно залишити без змін, оскільки вони є законними та обґрунтованими та постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

Касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення, а ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2016 року у справі за позовом Харківської міської ради до прокуратури Харківської області про визнання протиправними дій - без змін.

Ухвала може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України (2747-15) .