Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючий суддя Мороз Л.Л.,

судді: Голяшкіна О.В,

Шведа Е.Ю.,

розглянула у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 05.11.2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03.12.2015 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про визнання протиправною та скасування постанови,

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про визнання протиправною та скасування постанови від 11.06.2015 року № 582.

Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 05.11.2015 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03.12.2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, працівниками КП ВМР "Муніципальна поліція" в ході моніторингу стану благоустрою міста було встановлено самовільне зайняття позивачем земельної ділянки по вул. Київській у м. Вінниці біля будинку 78.

Відповідно до складеного 21.04.2015 року протоколу про адміністративне правопорушення серії ОМ № 000962, громадянин ОСОБА_2 вчинив правопорушення передбачене ст. 152 КУпАП - порушення правил благоустрою території населеного пункту, а саме порушив вимоги п. 6.13.1 (підпункти 16, 22) Правил благоустрою території м. Вінниці: "усвідомлюючи свої протиправні дії, умисно на території загального користування по вул. Київська біля будинку 78 самовільно зайняв земельну ділянку розміром 0,0310 га, шляхом встановлення на ній власного металевого павільйону, який використовувався для здійснення господарської діяльності по закупівлі вторинної сировини (макулатури, поліетилену та склотари) при відсутності документу, що засвідчує право на використання та володіння нею".

На підставі вказаного протоколу, постановою № 582 адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради від 11.06.2015 року на громадянина ОСОБА_2 накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 1360 грн.

Також встановлено, що 28.04.2007 року між Вінницькою міською радою та ОСОБА_2 було укладено договір оренди земельної ділянки, який був зареєстрований у Вінницькій регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України", про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 11.09.2007 року за № 040700200136.

Пунктом 9 Договору передбачено, що договір укладається терміном на 6 (шість) місяців з моменту прийняття рішення Вінницькою міською радою про передачу земельної ділянки в оренду. Договір набуває чинності з дня його державної реєстрації та діє до 30.09.2007 року.

Суди виходили з того, що на момент складання протоколу про адміністративне правопорушення та на даний час, дія договору оренди земельної ділянки від 28.04.2007 року, площею 0,0310 га, яка розташована за адресою: м. Вінниця, вул. Київська (біля буд. № 78) - припинена.

Однак, як зазначили суди попередніх інстанцій, після припинення дії договору оренди земельної ділянки від 28.04.2007 року Вінницькою міською радою, в межах повноважень передбачених ст. 12 Земельного кодексу України, не приймались будь-які рішення щодо передачі ОСОБА_2 у користування земельної ділянки площею 0,0310 га біля будинку № 78 по вул. Київській у м. Вінниці. Реєстрація права користування земельною ділянкою площею 0,0310 га не здійснювалась, тому земельна ділянка вважається самовільно зайнятою.

З урахуванням наведеного суди дійшли висновку, що відповідач в межах своїх повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством прийняв рішення щодо притягнення позивача до адміністративної відповідальності.

Проте, колегія суддів не погоджується з таким висновком, оскільки він є передчасним.

Відповідно до ст. 152 КУпАП порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Підпунктами 16, 22 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці" на об'єктах благоустрою забороняється встановлювати самовільно об'єкти (будь-які конструкції) зовнішньої реклами та торгівлі тощо; займати самовільно земельні ділянки і використовувати їх при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею.

Як вбачається з протоколу про адміністративне правопорушення та постанови Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради об'єктивну сторону адміністративного правопорушення, вчиненого позивачем, відповідач вбачає, зокрема, у самовільному зайнятті земельної ділянки при відсутності документу, що засвідчує право на використання та володіння нею (порушення підпункту 22 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці").

З цього приводу колегія суддів зазначає, що самовільне зайняття земельної ділянки є окремим та самостійним адміністративним правопорушенням, яке передбачене статтею 53-1 КУпАП, а саме самовільне зайняття земельної ділянки, за яке передбачено більш м'яке покарання, ніж за порушення ст. 152 КУпАП, а саме накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

У той же час, підпункт 22 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці" також забороняє займати самовільно земельні ділянки і використовувати їх при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею.

Проте, по-перше, рішення міської ради є підзаконним нормативно-правовим актом та має меншу юридичну силу, ніж закон.

В той же час, статтею 16 Закону України від 06.09.2005 року № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" встановлено вичерпний перелік обмежень при використанні об'єктів благоустрою, серед яких відсутнє самовільне зайняття земельної ділянки.

Таким чином, підпунктом 22 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці" розширено перелік встановлених законом обмежень при використанні об'єктів благоустрою.

Частина 4 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України (254к/96-ВР) , закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

За таких обставин, колегія суддів виходить з того, що самовільне зайняття земельної ділянки, яке полягає у її використанні при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею, не відноситься до порушення правил благоустрою, оскільки є окремим складом іншого адміністративного правопорушення. Крім того, підпунктом 22 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці" розширено, порівняно із законом, перелік встановлених законом обмежень при використанні об'єктів благоустрою шляхом віднесення до таких обмежень самовільного зайняття земельної ділянки, а тому вказаний пункт рішення ради не підлягає застосуванню у спірних правовідносинах.

Крім того, колегія суддів звертає увагу також на положення статті 57 Конституції України, відповідно до частини 1 якої кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Суперечливе формулювання нормативних приписів нівелює таку гарантію.

Таким чином, висновок відповідача про порушення позивачем ст. 152 КУпАП - порушення правил благоустрою території населеного пункту, що полягає у порушенні вимог підпункту 22 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці", є неправомірним.

Разом з тим, з протоколу про адміністративне правопорушення та постанови Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради також вбачається, що об'єктивну сторону адміністративного правопорушення, вчиненого позивачем, відповідач вбачає і у встановленні позивачем власного металевого павільйону, який використовується для здійснення господарської діяльності по закупівлі вторинної сировини (макулатури, поліетилену, склотари) (порушення підпункту 16 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці").

Відповідно до підпункту 16 пункту 6.13.1 Рішення Вінницької міської ради від 01.03.2011 року № 104 "Про затвердження Правил благоустрою території міста Вінниці" на об'єктах благоустрою забороняється встановлювати самовільно об'єкти (будь-які конструкції) зовнішньої реклами та торгівлі тощо.

Вказаний підпункт за своїм змістом узгоджується з статтею 16 Закону України від 06.09.2005 року № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів", відповідно до пункту 5 частини першої якої на об'єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об'єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо.

Проте, частиною 2 статті 21 Закону України від 06.09.2005 року № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" передбачено, що мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об'єкта благоустрою.

До малих архітектурних форм належать, зокрема, павільйони.

Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об'єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.

Між тим, суди не досліджували обставини щодо самовільного встановлення позивачем металевого павільйону.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до пункту 3.5 Інструкції щодо заповнення форм державних статистичних спостережень стосовно торгової мережі та мережі ресторанного господарства, затвердженої Наказом Держкомстату від 24.10.2005 року № 327 (z1350-05) , павільйон - різновид об'єкта роздрібної торгівлі, який розташований в споруді легкого, некапітального будівництва з невеликою торговою залою і допоміжними приміщеннями.

У спірних правовідносинах об'єкт, встановлений позивачем, має назву "павільйон", але з матеріалів справи (оціночного акта на будівлю) вбачається, що вказана будівля має бетонні фундамент та цоколь. Вказане може свідчити про те, що будівля є капітальною, тобто має бути віднесена до нерухомого майна, спорудження якого не віднесено до обмежень при використанні об'єктів благоустрою.

Проте, обставини щодо належності чи неналежності об'єкта до нерухомого майна не були досліджені судами попередніх інстанцій.

Частинами 4 та 5 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України на суд покладається обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Судами попередніх інстанцій не було враховано всіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

Враховуючи, що передбачені процесуальним законодавством межі перегляду справи в касаційній інстанції не дають їй права встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені попередніми судовими інстанціями, оскаржувані судові рішення у справі підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції відповідно до частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково, постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 05.11.2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03.12.2015 року у цій справі скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.