2а-6364/12/2670 Про визнання протиправними, незаконними та нечинними певних положень наказу МНС України, встановлення відсутності компетенції МНС України - 31.01.2013 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 жовтня 2012 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства надзвичайних ситуацій України, третя особа: Генеральний штаб Збройних Сил України про визнання протиправними, незаконними та нечинними певні положення наказу, встановлення відсутності компетенції,-

У травні 2012 року ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства надзвичайних ситуацій України, третя особа: Генеральний штаб Збройних Сил України про визнання протиправними, незаконними та нечинними певні положення наказу, встановлення відсутності компетенції. Свої вимоги обґрунтовує тим, що згідно з положеннями законодавства України відповідач не має повноважень визначати порядок зберігання військово-облікових документів осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, звільнених в запас, у правовідносинах військового обліку військовозобов'язаних осіб. Вказував на те, що спірні положення нормативно-правових актів порушують його право на облік за місцем його проживання та право на працю, а саме: призиватись на військову службу за контрактом, оскільки основним військово-обліковим документом є особова справа. Зауважував на тому, що накази відповідача № 1184 та № 272 також порушують його право на захист персональних даних від використання та оброблення їх третіми особами, оскільки оскаржувані норми наказів встановлюють інший порядок використання персональних даних, ніж встановлений чинним законодавством та уповноваженим органом в особі Генерального штабу збройних Сил України.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 жовтня 2012 року у задоволенні вказаного вище позову відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що суперечить нормам матеріального та процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов повністю.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ч. 1 ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції було встановлено наступне.

Наказом територіального управління МНС України у Чернігівській області від 03 травня 2012 року № 27о/с «Про звільнення із служби» на підставі наказу ТУ МНС України у Чернігівській області від 03 травня 2012 року № 26о/с, згідно з Положенням про порядок проходження служби особами рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, виключено з кадрів МНС України та звільнено у запас Збройних Сил України (з постановкою на військовий облік) за пп. 5 п. 102 капітана служби цивільного захисту ОСОБА_2, начальника караулу 32 самостійної державної пожежної частини м. Мена в Менському районі з 03 травня 2012 року.

Наказом Міністра України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 04 квітня 2008 року № 272 затверджено Інструкцію з організації обліку кадрів у системі МНС.

Зі змісту Наказу та Інструкції за № 272 вбачається, що останні видавались на виконання Законів України «Про правові засади цивільного захисту» (1859-15) , «Про інформацію» (2657-12) , «Про державну статистику» (2614-12) , Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Положення про порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту та з метою належної організації обліку кадрів у системі МНС.

Крім того, у підпункті 1 пункту 1 «Загальні положення» Інструкції № 272 передбачено, що остання визначає порядок організації та здійснення обліку осіб рядового і начальницького складу, робітників та службовців центрального апарату Міністерства, органів і підрозділів служби цивільного захисту, вищих навчальних закладів МНС та установ і підприємств, які безпосередньо підпорядковані МНС.

Вважаючи, що відповідач не має повноважень визначати порядок зберігання військово-облікових документів, а також вважаючи незаконними певні положення спірного наказу позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до законодавства України до компетенції відповідача відноситься видання спірних правових актів.

З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів погоджується з огляду на наступне.

Підпункт 2.1.1.4 Інструкції № 272 визначає, що персональний облік працівників органів і підрозділів служби цивільного захисту здійснюється за особовою справою, яка є основним документом такого обліку, алфавітними картками (додаток 1), послужними картками (додаток 2) та картками обліку стягнень і заохочень (додаток 3). Зміст і порядок їх ведення визначається Правилами оформлення та ведення особових справ працівників органів і підрозділів служби цивільного захисту (додаток 4), пункт 4.12 якого визначав, що особові справи звільнених зі служби осіб начальницького складу в установленому порядку здаються до архівів.

Наказом МНС України № 1184 від 09 листопада 2011 року «Про внесення змін до наказу МНС України від 04.04.2008 року № 272» з метою, як зазначено в преамбулі, забезпечення якісного обліку осіб рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту в підпорядкованих структурних підрозділах, внесено доповнення до Інструкції з організації обліку кадрів у системі МНС, затвердженої Наказом МНС від 04 квітня 2008 року № 272.

Так, підпунктом 1.2 пункту 1 доповнено підпункт 4.12 пункту 4 Інструкції № 272 абзацом другим такого змісту: «При звільненні військовозобов'язаних осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту в запас або відставку перші примірники особових справ здаються до архіву підрозділу (органу), де особа проходила службу, другі примірники (дублікати) направляються до військових комісаріатів за місцем обраного проживання для постановки на військовий облік (зняття з військового обліку)».

Накази №№ 272, 1184 та Інструкція № 272 не реєструвались в Міністерстві юстиції України та не оприлюднювались.

Встановлені судом першої інстанції обставини сторонами не заперечувались та не спростовувались.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади у сфері цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного, природного та військового характеру, повноваження органів виконавчої влади та інших органів управління, порядок створення і застосування сил, їх комплектування, проходження служби, а також гарантії соціального і правового захисту особового складу органів та підрозділів цивільного захисту визначає Закон України «Про правові засади цивільного захисту» (1859-15) .

Частиною 1 статті 51 цього Закону встановлено, що звільнення зі служби осіб рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту проводиться: 1) у запас Збройних Сил України (з постановкою на військовий облік), якщо звільнені особи не досягли граничного віку перебування у запасі, встановленого Законом України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» (2232-12) , і за станом здоров'я придатні до військової служби; 2) у відставку, якщо звільнені особи досягли граничного віку перебування у запасі, встановленого Законом України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» (2232-12) , або визнані військово-лікарськими комісіями непридатними за станом здоров'я до військової служби з виключенням з військового обліку.

Відповідно до статті 33 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» військовий облік поділяється на облік призовників і облік військовозобов'язаних.

Загальне керівництво роботою, пов'язаною з організацією та веденням військового обліку призовників і військовозобов'язаних, контроль за станом цієї роботи в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від підпорядкування і форм власності здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України. Функціонування системи військового обліку забезпечується органами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, іншими міністерствами та центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Військовий облік усіх призовників і військовозобов'язаних ведеться за місцем їх проживання і відповідно до обсягу та деталізації поділяється на персонально-якісний, персонально-первинний та персональний.

Військовий облік військовозобов'язаних за призначенням поділяється на загальний і спеціальний.

Військовий облік призовників і військовозобов'язаних ведеться в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Частиною 1 статті 34 вказаного Закону встановлено, що персонально-якісний облік призовників і військовозобов'язаних передбачає облік відомостей (біографічні дані, стан здоров'я, результати співбесід тощо) щодо призовників і військовозобов'язаних, які узагальнюються в особових справах призовників або в облікових картках військовозобов'язаних. Ведення персонально-якісного обліку покладається на районні (міські) військові комісаріати.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 37 даного Закону взяттю на військовий облік військовозобов'язаних у районних (міських) військових комісаріатах підлягають громадяни України, зокрема, звільнені зі служби начальницького та рядового складу Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту, Державної кримінально-виконавчої служби України, Державної податкової адміністрації України.

Організацію ведення військового обліку військовозобов'язаних і призовників в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах визначає Інструкція з організації ведення військового обліку військовозобов'язаних і призовників в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах, затверджена Наказом Міністра оборони України від 15 грудня 2010 року № 660 (z0308-11) .

Пунктом 1.2 цієї Інструкції визначено, що військовому обліку в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах підлягають військовозобов'язані та призовники, які згідно з частинами 1 та 2 статті 37 Закону України №2232 взяті на військовий облік у районних (міських) військових комісаріатах.

Згідно з пунктом 1.3. Інструкції № 660 (z0308-11) військовий облік в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах полягає в обліку основних відомостей щодо військовозобов'язаних та призовників з метою контролю за дотриманням ними законодавства про військовий обов'язок і військову службу, своєчасного оформлення бронювання військовозобов'язаних за органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями на період мобілізації і воєнного часу та оперативного забезпечення достовірною інформацією щодо змін облікових даних, яка сприятиме повноті та достовірності ведення військового обліку у військових комісаріатах.

Разом з тим, відповідно до пункту 3.4 Інструкції № 660 (z0308-11) з питань персонального обліку військовозобов'язаних та призовників на керівників підприємств, установ, організацій і навчальних закладів незалежно від підпорядкування і форм власності покладається виконання таких заходів, зокрема, як: забезпечення повноти, достовірності та якості обліку всіх військовозобов'язаних і призовників підприємств, установ, організацій і навчальних закладів за вимогами, встановленими цією Інструкцією та іншими документами первинного обліку відповідно до чинного законодавства; підтримання постійної взаємодії з відповідними військовими комісаріатами з питань строків та способів звірки даних особових карток, списків військовозобов'язаних, списків призовників з обліковими даними військових комісаріатів, внесення відповідних змін до них та з питань оповіщення військовозобов'язаних та призовників; та інше.

Тобто, з наведених вище норм випливає, що особи звільнені в запас, у тому числі - звільнені зі служби начальницького та рядового складу центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту, підлягають постановленню на облік у військових комісаріатах. При цьому такий облік ведеться для повного, достовірного та якісного обліку всіх військовозобов'язаних і призовників, з метою забезпечення виконання вимог законодавства у сфері регулювання військової служби.

Крім того, Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 402/2011 (402/2011) затверджено Положення про Міністерство надзвичайних ситуацій України.

Зазначеним Положенням встановлено, що Міністерство надзвичайних ситуацій України (МНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МНС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, рятувальної справи та гасіння пожеж, державного нагляду у сфері техногенної, пожежної, промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Пунктом 2 статті 5 Положення № 402/2011 (402/2011) визначено, що МНС України з метою організації своєї діяльності здійснює добір кадрів в апарат МНС України та на керівні посади в його територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, формує кадровий резерв на відповідні посади, організовує підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців та працівників апарату МНС України, а також осіб, включених до кадрового резерву.

Пункт 9 Положення встановлює, що МНС України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Міністр надзвичайних ситуацій України, організовує і контролює їх виконання.

Таким чином, аналіз вище наведених положень законодавства визначає, що МНС України за підписом Міністра має повноваження на видання правових актів (у тому числі -наказів) з метою забезпечення обліку осіб рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, зокрема, для подальшого, в разі необхідності, добору кадрів.

З урахуванням викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що вимога позивача в частині встановлення відсутності повноважень МНС України визначати вказаний порядок організації та здійснення обліку відповідних осіб є безпідставною та необґрунтованою.

Крім цього, з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій Президентом України 03 жовтня 1992 року видано Указ «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» за № 493/92 (493/92) .

Зазначеним Указом встановлено, що з 01 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Пунктом 6 вказаного Указу доручено Кабінету Міністрів України затвердити до 01 грудня 1992 року Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи та інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

На виконання Указу Президента України 28 грудня 1992 року Кабінетом Міністрів України видано Постанову № 731 (731-92-п) , якою затверджено Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади.

Згідно з пунктом 2 вказаного Положення № 731 (731-92-п) державній реєстрації підлягають нормативні акти міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Відповідно до пункту 4 Положення № 731 (731-92-п) державній реєстрації підлягають нормативні акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією (254к/96-ВР) та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативний акт.

Перелік умов державної реєстрації актів є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Зазначеним Положенням у пункті 5 визначено, що на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм; е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Разом з тим, оскаржувані накази та Інструкція № 272 спрямовані на організацію виконання Конституції (254к/96-ВР) та Законів України, мають характер обов'язковості під час їх застосування обмеженим колом осіб. Так, Наказом № 272 визначено, що останній підлягає обов'язковому виконанню начальниками головних управлінь (управлінь) МНС в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, керівниками навчальних закладів, науково-дослідних установ, підрозділів безпосереднього підпорядкування апарату МНС, керівним складом, працівниками підрозділів роботи з персоналом. Наказом № 1184 коло осіб, для яких є обов'язковим до виконання вказані акти, не доповнювалось.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані накази та Інструкція відповідача не можуть вважатись нормативно-правовими актами, а є правовими актами індивідуальної дії, виконання посадовими особами яких можуть впливати на права та інтереси позивача.

Позивачем оскаржуються підпункт 1.2 пункту 1 Наказу № 1184 та підпункт 4.12 пункту 4 Інструкції № 272.

Як встановлено судом першої інстанції Інструкція № 272 не містить підпункту 4.12 і виклад її положень завершується на підпункті 4.3. Позивачем не наведено обставин та не надано доказів застосування до нього у спірних правовідносинах саме підпункту 4.12 Інструкції № 272, а тому в частині оскарження останнього, зокрема, як неіснуючого, позовні вимоги є безпідставними.

Стосовно підпункту 1.2 Наказу № 1184, яким доповнено підпункт 4.12 пункту 4 Інструкції № 272 абзацом другим відповідного змісту, необхідним є зазначити наступне.

Судом першої інстанції було встановлено, що позивач, оскаржуючи відповідний підпункт Наказу № 1184 не навів обставин, за наявності яких спірна частина акту порушує його права на облік за місцем проживання, на працю (призиватись на військову службу за контрактом), а також на захист персональних даних позивача у випадках передбачених Законом України «Про захист персональних даних» (2297-17) .

Правовідносини, які виникають під час укладання контракту у зв'язку з проходженням військової служби за контрактом врегульовуються відповідними законодавчими актами, а не Наказами МНС України № 1184 та № 272.

Доказів, які б свідчили про обґрунтованість вимог позивача, останній суду не надав.

Отже, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що вимоги позивача є безпідставними та задоволенню не підлягають.

Доводи апеляційної скарги спростовуються вищевикладеним, а тому вона задоволенню не підлягає.

За змістом ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим - ухвалене судом на підставі повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, підтверджених доказами, дослідженими в судовому засіданні.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.