826/4275/16 Про визнання протиправними дії НБУ, скасування постанови і рішення НБУ, зобов'язання вчинити певні дії - 21.09.2016 Прийняття

провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовом ОСОБА_4 до Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, третя особа - ПАТ "Комерційний банк "Союз" про визнання протиправними, скасування постанови і рішення, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційними скаргами Національного банку України та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 березня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, -

У березні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з вказаним позовом, у якому просив:

визнати протиправною та скасувати постанову Правління Національного банку України № 162/БТ від 15 березня 2016 року "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Союз";

визнати протиправним та скасувати рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 15 березня 2016 року № 343 "Про початок процедури ліквідації АТ "КБ "Союз" та делегування повноважень ліквідатора банку";

зобов'язати Національний банк України (в особі його відповідальних осіб, до повноважень яких відноситься вчинення відповідних дій) вчинити всі необхідні дії щодо відновлення функціонування публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "СОЮЗ" в якості банківської установи - в обсязі та стані, який існував до прийняття Постанови Правління Національного банку України № 162/БТ від 15 березня 2016 року "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Союз" (в т.ч., але не виключно - дозволити усі початкові платежі банку АТ "КБ "Союз" у системі електронних платежів (СЕП) та відновити роботу АТ "КБ "Союз" у системі обміну інформацією та виконання платежів SWIFT. НБУ повідомити усі банки про відновлення роботи банку АТ "КБ "Союз" у зазначених вище системах).

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Правління Національного банку України № 162/БТ від 15 березня 2016 року "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Союз". Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 15 березня 2016 року № 343 "Про початок процедури ліквідації АТ "КБ "Союз" та делегування повноважень ліквідатора банку". Зобов'язано Національний банк України (в особі його відповідальних осіб, до повноважень яких відноситься вчинення відповідних дій) вчинити всі необхідні дії щодо відновлення функціонування публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Союз" в якості банківської установи - в обсязі та стані, який існував до прийняття постанови Правління Національного банку України № 162/БТ від 15 березня 2016 року "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Союз" (в т.ч., але не виключно - дозволити усі початкові платежі банку АТ "КБ "Союз" у системі електронних платежів (СЕП) та відновити роботу АТ "КБ "Союз" у системі обміну інформацією та виконання платежів SWIFT. НБУ повідомити усі банки про відновлення роботи банку АТ "КБ "Союз" у зазначених вище системах).

У касаційній скарзі Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

У касаційній скарзі Національний банк України, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий судовий розгляд.

У запереченнях на касаційні скарги ПАТ "Комерційний банк "Союз" та ОСОБА_4, посилаючись на законність судових рішень, просять залишити їх без змін.

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у касаційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України ( КАС України (2747-15) ), колегія суддів прийшла до висновку, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Встановлено, що ОСОБА_4 є власником простих іменних акцій АТ "КБ "СОЮЗ" в кількості НОМЕР_1 номінальною вартістю 0,25 грн. загальною номінальною вартістю 335 962 450,00 грн., що складає 99,9888% частки у статутному капіталі.

26.02.2016 Національний банк України прийняв розпорядження № 77-р "Про проведення позапланової виїзної перевірки АТ "КБ "Союз"", яким зобов'язав Департамент фінансового моніторингу здійснити з 29 лютого до 12 березня 2016 року позапланову виїзну перевірку ПАТ "КБ "Союз" (м. Київ, вул. Суворова, буд. 4) стосовно дотримання окремих вимог законодавства з питань фінансового моніторингу, за період діяльності з 25 квітня 2015 року до 12 березня 2016 року.

09.03.2016 Національний банк України прийняв розпорядження № 99-р "Про внесення змін до розпорядження Національного банку України від 26.02.2016 № 77-р", яким у зв'язку з виробничою потребою змінено " 12 березня" на " 09 березня".

За результатами перевірки складено довідку про позапланову перевірку від 09.03.2016, у якій вказано про порушення вимог:

абзацу першого частини першої статті 6 Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення" в частині неналежного виконання обов'язку розробляти, впроваджувати та постійно з урахуванням законодавства оновлювати правила фінансового моніторингу, програми його здійснення та інші внутрішні документи з питань фінансового моніторингу;

пункту 13 частини другої статті 6 Закону та пунктів 16, 18 розділу ІІ Положення № 197 (z0852-11) , в частині неподання Банком на запит інспекційної групи Національного банку України як суб'єкта державного фінансового моніторингу документів (у зазначених у запиті обсягах, форматі, порядку і термінах), необхідних для виконання відповідним суб'єктом державного фінансового моніторингу функцій з державного регулювання і нагляду за Банком як суб'єктом первинного фінансового моніторингу.

У запереченнях на зазначену довідку ПАТ "КБ "Союз" зазначило, зокрема, про виконання усіх запитів Національного Банку України, незважаючи на те, що строки для надання документів не відповідали обсягам запитуємої інформації, тобто були нерозумними та вимоги керівника інспекційної групи Національного Банку України суперечили нормативно-правовим актам безпосередньо НБУ. При здійсненні позапланової виїзної перевірки за адресою вул. Суворова, 4, та отримавши усі необхідні документи у каб. 305 за цією адресою, 03.03.2016 о 17:20 для реєстрації до канцелярії АТ "КБ "Союз" керівником інспекційної групи ОСОБА_5 було надано запит вих. № 4 від 03.03.2016 про зобов'язання АТ "КБ "Союз" винести за межі приміщення Банку та самостійно доставити на адресу Інститутська, 9, до 12:30 04.03.2016 оригінали справ з юридичного оформлення рахунку за 113 клієнтами. Зазначено, що вказане суперечить вимогам пункту 4.6 Правил зберігання, захисту, використання та розкриття банківської таємниці за змістом якого вилучення з банку оригіналів документів, які містять банківську таємницю, можливо лише за вмотивованим рішенням суду, при цьому Банк зобов'язаний при вилучені оригіналів документів виготовляти та залишати собі копії, відзняті з вилучених оригіналів. Всупереч цьому, Банку не було надано навіть часу для виготовлення таких копій (обсяг 113 юридичних справ складає 9500 арк.). Крім того, зазначені справи вже були надані до згаданого приміщення каб. 305 по вул. Суворова, 4. Також зазначено про повідомлення ОСОБА_6 про те, що розпорядження Національного Банку України про проведення позапланової перевірки не містило передбачених п. 1, 11-13 Положення № 197 "Про порядок організації та проведення перевірок з питань запобігання та протидії легалізації "відмиванню" доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансування тероризму та розповсюдження зброї масового знищення" підстав для її проведення, конкретного переліку питань, які підлягали перевірці. Тобто, вважало дії Національного банку України протиправними та такими, що не відповідали вимогам нормативно-правових актів. Крім того, містилось прохання про здійснення повторної перевірки усіх оригіналів документів, які направлені до НБУ 11.03.2016 за адресою: Інститутська, 9, та відобразити наслідки перевірки у новій довідці.

Розглянувши інформацію Департаменту фінансового моніторингу та Департаменту фінансового моніторингу, Правління Національного банку України встановило, що АТ "КБ "Союз" допустило систематичне порушення вимог законодавства, яке регулює відносини у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, внаслідок чого прийнято спірну у цій справі постанову № 162/БТ від 15 березня 2016 року "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ "Комерційний банк "Союз".

15.03.2016 виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення № 343 "Про початок процедури ліквідації АТ "КБ "Союз" та делегування повноважень ліквідатора банку", яким вирішено:

розпочати процедуру ліквідації ПАТ "КБ "Союз" з 16 березня 2016 року по 15 березня 2018 року включно;

призначити уповноваженою особою Фонду та делегувати всі повноваження ліквідатора АТ "КБ "Союз", визначені Законом, ОСОБА_7 строком на 2 роки з 16 березня 2016 року по 15 березня 2018 року включно;

відділу зв'язків з громадськістю та міжнародними організаціями забезпечити розміщення інформації про початок ліквідації АТ "КБ "Союз" та призначення уповноваженої особи Фонду на офіційній сторінці Фонду в мережі Інтернет та у газеті "Урядовий кур'єр" або "Голос України", відповідно до вимог статті 45 Закону.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з наступного.

У статті 55 Закону України "Про Національний банк України" № 679-XIV від 20.05.1999 (далі - Закон № 679-XIV (679-14) ) визначено, що головна мета банківського регулювання і нагляду - безпека та фінансова стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів.

Національний банк здійснює функції банківського регулювання і нагляду на індивідуальній та консолідованій основі за діяльністю банків та банківських груп у межах та порядку, передбачених законодавством України.

Національний банк здійснює постійний нагляд за дотриманням банками, їх підрозділами, афілійованими та спорідненими особами банків на території України та за кордоном, банківськими групами, представництвами та філіями іноземних банків в Україні, а також іншими юридичними та фізичними особами банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку і економічних нормативів.

Частиною 2 статті 63 Закону України "Про банки та банківську діяльність" № 2121-III, 07.12.2000 (далі - Закон № 2121-III (2121-14) ) передбачено, що Національний банк України при здійсненні нагляду за діяльністю банків проводить перевірку банків з питань дотримання ними вимог законодавства, яке регулює відносини у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, та достатності заходів для запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.

Правління Національного банку, згідно з вимогами абзацу 12 статті 15 Закону № 679-XIV, приймає рішення про застосування заходів впливу (санкцій) до банків та інших осіб, діяльність яких перевіряється Національним банком України відповідно до законів України "Про банки і банківську діяльність" (2121-14) , "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення" (1702-18) , "Про платіжні системи та переказ коштів в Україні" (2346-14) .

Згідно з пунктом 13 частини 1 статті 73 Закону № 2121-III у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України відповідно до цього Закону, банківського законодавства, законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, нормативно-правових актів Національного банку України, його вимог, встановлених відповідно до статті 66 цього Закону, або здійснення ризикової діяльності, яка загрожує інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, застосування іноземними державами або міждержавними об'єднаннями або міжнародними організаціями санкцій до банків чи власників істотної участі у банках, що становлять загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку та/або стабільності банківської системи, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню або рівню такої загрози має право застосувати заходи впливу, до яких належить відкликання банківської ліцензії та ліквідація банку.

Підстави відкликання банківської ліцензії та ліквідації банку визначені у статті 77 Закону № 2121-III, за змістом частин 1, 2 якої банк може бути ліквідований:

1) за рішенням власників банку;

2) у разі відкликання Національним банком України банківської ліцензії з власної ініціативи або за пропозицією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.

Національний банк України має право відкликати банківську ліцензію з власної ініціативи у разі, якщо:

1) виявлено, що документи, надані для отримання банківської ліцензії, містять недостовірну інформацію;

2) банк не виконав жодної банківської операції протягом року з дня отримання банківської ліцензії;

3) встановлено систематичне порушення банком законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

У пунктах 1.1 та 1.2 Розділу ІІІ Положення про застосування Національним банком України заходів впливу, затвердженого Постановою Національного банку України № 346 від 17.08.2012 (z1590-12) (далі - Положення № 346), у редакціях на час спірних правовідносин, передбачено, що Національний банк приймає рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку в разі наявності хоча б однієї з підстав, передбачених банківським законодавством.

Рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідації банку приймає Правління Національного банку.

За змістом пункту 13 частини 2 статті 6 Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення" № 1702-VII від 14.10.2014 суб'єкт первинного фінансового моніторингу зобов'язаний своєчасно та в повному обсязі подавати (оформлювати, засвідчувати) у порядку, встановленому відповідним суб'єктом державного фінансового моніторингу, який відповідно до цього Закону виконує функції державного регулювання і нагляду за суб'єктом первинного фінансового моніторингу, на запит цього суб'єкта державного фінансового моніторингу достовірну інформацію, документи, копії документів або витяги з документів, необхідних для виконання відповідним суб'єктом державного фінансового моніторингу функцій з державного регулювання і нагляду за суб'єктами первинного фінансового моніторингу, у тому числі для перевірки фактів порушень вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму чи фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, здійснення контролю за виконанням суб'єктами первинного фінансового моніторингу рішень суб'єктів державного фінансового моніторингу про застосування санкцій, письмових вимог.

Судами зазначено, що жодний факт порушення АТ "КБ "Союз" з питань фінансового моніторингу не був пов'язаний саме з легалізацією (відмиванням) доходів, фінансуванням тероризму та розповсюдженням зброї масового знищення. Жодних доказів на підтвердження факту наявності вказаних суспільно небезпечних дій у діяльності Банку та клієнтів сторонами не надано. Натомість характер раніше виявлених порушень стосуються порушень різних норм законодавства, що носять здебільшого технічний характер і ніяким чином не мають ознак легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

Так, порушення, встановлені перевіркою, стосувались фінансового моніторингу в частині технічних та/або організаційних питань та були виявлені за наслідками 2 попередніх перевірок, що підтверджується довідкою від 12 березня 2014 року та довідкою від 24 квітня 2015 року. Зокрема, в електронній версії анкети клієнта відділення Банку на час перевірки було не заповнено 3 поля - Поле "Відомості про органи управління", де повинно було міститись - Директор, а зазначено "-", поле "Рахунки, що відкриті в інших банках", де повинно міститись - 324786 Ф-я Укрексімбанк, 2600600147722, а зазначено "-", поле "Особи, уповноважені представляти інтереси акціонерів", де повинно міститись - ОСОБА_8, а зазначено "-", в юридичній справі ОСОБА_9 міститься копії сторінок паспорту з фотокарткою 45 років, яка вклеєна 28/01/11, а рахунок відкрито 25/01/2011 року.

Тобто, зазначені порушення не свідчать про здійснення AT "КБ "Союз", його клієнтами дій, за які винні особи можуть бути притягнені до адміністративної відповідальності за статтею 166-9 КУпАП, статтями 209, 209-1, 258-5 Кримінального кодексу України. При цьому, зазначені порушення у період березень 2014 - березень 2016року не були порушеннями одних й тих саме норм законодавства України саме з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

Під час проведення останньої позапланової перевірки не було виявлено жодного порушення по операціях АТ "КБ "Союз", при цьому отримання усього масиву інформації по операціях представниками Національного Банку України не спростовується та не заперечується.

Із змісту запиту Національного Банку України від 29 лютого 2016 року № 1, вбачається, що перевіряючі особи отримали відповідно до п.6, п.7, п.10 запиту № 01 оборотно-сальдові відомості Банку за період перевірки за рахунками (в тому числі за рахунками, що були закриті в період перевірки) 1001/1002, 1500, 1600, 2020, 2600, 2604, 2605, 2610, 2615, 2620, 2630, 2635 (поточні рахунки фізичних осіб-резидентів та нерезидентів в усіх валютах), 2625 (поточні рахунки фізичних осіб-резидентів та нерезидентів в усіх валютах), 2650, 2651, 2652, 2902, 3320, 3330, 3340 із зазначенням назви клієнтів Банку, номеру рахунку, валюти рахунку, вхідного сальдо, оборотів за період, вихідного сальдо; книгу закритих та відкритих рахунків Банку станом на дату перевірки (в електронному вигляді), дані з реєстру фінансових операцій Банку за період перевірки в паперовому та електронному вигляді; розшифровку в розрізі областей форми № 347 "Звіт про касові операції", форми № 527 "звіт про обороти готівкової іноземної валюти" по показнику "видача готівкової іноземної валюти фізичними особами з їх рахунків", "прийнято від фізичних осіб для зарахування на їх рахунки" за період перевірки.

За наслідками перевірки зазначеного масиву операцій клієнтів Банку, у довідці перевірки Національного Банку України від 09 березня 2016 року жодних "невиявлень фінансових операцій, які підлягають обов'язковому фінансовому моніторингу" встановлено не було, як і жодних інших порушень. При цьому, юридичні справи з оформлення рахунків, які витребовувались відповідачем, не містять у собі виписки про рух коштів та інші звіти, зокрема, про касові операції клієнтів. Законом України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення" № 1702-VII від 14.10.2014 (1702-18) , з урахуванням змін, внесених Законом України "Про заходи, спрямовані на сприяння капіталізації та реструктуризації банків" № 78-VIII від 28.12.2014 (78-19) , частину 2 статті 77 Закону № 2121-III від 07.12.2000 доповнено пунктом 3. Вказані зміни набули чинності 06.02.2015.

Статтею 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Згідно з офіційним тлумаченням цього положення, наданим у Рішенні Конституційного Суду України від 09.02.99 № 1-рп/99 (v001p710-99) у справі № 1-7/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Враховуючи вищенаведене, відповідач неправомірно допустив зворотну дію в часі закону, застосувавши норми пункту 3 частини 2 статті 77 Закону № 2121-III від 07.12.2000 до правовідносин, які мали місце з боку Банку до 06.02.2015.

Постановою Печерського районного суду м. Києва від 17 березня 2016 року, залишеною без змін постановою Апеляційного суду м. Києва від 08 квітня 2016 року, справі № 757/11291/16-пф провадження по адміністративній справі відносно ОСОБА_10 за статтею 188-34 КУпАП закрито в зв'язку з відсутністю події та складу адміністративного правопорушення. Судами встановлено, що на запити Національного банку України документи ОСОБА_10 надав своєчасно та в повному обсязі. Факти отримання документів підтверджуються відміткою керівника інспекційної групи ОСОБА_5 на супровідному листі Банку, зауважень щодо обсягу наданих документів при проставлені підпису на листі Банку ОСОБА_5 не зроблено. Крім того, судом встановлено, що ні на момент початку перевірки, ні під час її проведення Національний банк України не доводив до відома AT "КБ "Союз" конкретний перелік питань, за якими перевіряється Банк.

За змістом підпункту 5 пункту 29 Положення про порядок організації та проведення перевірок з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, затвердженого Постановою Національного банку України № 197 від 20.06.2011 (z0852-11) , члени інспекційної групи під час проведення виїзної перевірки банку/установи мають право одержувати від банку/установи та виносити за його/її межі матеріали виїзної перевірки, засвідчені в установленому порядку.

Тобто працівники Національного банку України мали право на одержання саме завірених копій документів, що і намагався забезпечити Банк.

Щодо причин дострокового закінчення перевірки, з урахування значного обсягу документів, які надавались, та неврахування надісланих позивачем документів, відповідачем відповідні докази не надані.

Згідно з вимогами частини 2 статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З врахуванням описаного суди попередніх інстанцій прийшли до обґрунтованого висновку про те, що відповідачем у справі не надано належних та допустимих доказів на підтвердження наявності з боку позивача порушень, виявлених за результатом перевірки та викладених у довідці від 09.03.2016, а відтак про наявність підстав для визнання протиправною та скасування постанови Правління Національного банку України № 162/БТ від 15 березня 2016 року "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Союз".

Пунктом 4 статті 44 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" № 4452-VI від 23.02.2012 передбачено, що фонд розпочинає процедуру ліквідації банку не пізніше наступного робочого дня після офіційного отримання рішення Національного банку України про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку, крім випадку, коли ліквідація здійснюється за ініціативою власників банку.

Враховуючи, що передумовою початку процедури ліквідації банку є прийняття Національним банком України постанови про відкликання ліцензії та ліквідацію банку, суди дійшли висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 15 березня 2016 року № 343 "Про початок процедури ліквідації АТ "КБ "Союз" та делегування повноважень ліквідатора банку", як похідного.