Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :

Пасічник С.С.,

Рецебуринського Ю.Й.,

Стародуба О.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Прокуратури Закарпатської області, Прокуратури Рахівського району Закарпатської області, Головного управління Держкомзему в Закарпатській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

У вересні 2009 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Прокуратури Закарпатської області, Прокуратури Рахівського району Закарпатської області, Головного управління Держкомзему в Закарпатській області, в якому (з врахуванням уточнень) просив визнати незаконними дії Прокуратури Рахівського району Закарпатської області щодо внесення протесту на рішення 22 сесії 4 скликання Косівсько-Полянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області від 02.02.2006 р. № 136 "Про надання дозволу на виготовлення проекту зміни конфігурації земельної ділянки гр.ОСОБА_4." та скасувати даний протест; зобов'язати Прокуратуру Закарпатської області повторно розглянути скарги позивача та притягнути до відповідальності Косівсько-Полянського сільського голову ОСОБА_5, адвоката ОСОБА_6 та слідчого прокуратури ОСОБА_7, які спричинили порушення його прав і законних інтересів, а також прийняти рішення про поновлення в судовому порядку кримінальної справи № 9706210 від 07.09.2010 р. щодо отримання Косівсько-Полянським сільським головою ОСОБА_5 хабара.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09.04.2012 р. провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_4 до Прокуратури Закарпатської області про зобов'язання повторно розглянути скарги позивача та притягнути до відповідальності Косівсько-Полянського сільського голову ОСОБА_5, адвоката ОСОБА_6 та слідчого прокуратури ОСОБА_7, які спричинили порушення прав і законних інтересів позивача, та прийняття рішення про поновлення в судовому порядку кримінальної справи закрито на підставі п.1 ч.1 ст. 157 КАС України.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09.04.2012 р., залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2015 р., позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано протест прокурора Рахівського району Закарпатської області від 23.04.2009 р. на рішення 22 сесії 4 скликання Косівсько-Полянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області від 02.02.2006 р. № 136 "Про надання дозволу на виготовлення проекту зміни конфігурації земельної ділянки гр.ОСОБА_4."; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення 22 сесії 4 скликання Косівсько-Полянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області від 02.02.2006 р. № 136 на момент внесення оскаржуваного протесту фактично вичерпало свою дію фактом його виконання, а отже й не могло бути скасовано прийнявшим його органом місцевого самоврядування на виконання протесту прокурора Рахівського району Закарпатської області, що, однак, останнім враховано не було.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Заступник прокурора Закарпатської області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просив рішення судів скасувати та закрити провадження у справі.

Відповідно до ч.2 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням 22 сесії 4 скликання Косівсько-Полянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області від 02.02.2006 р. "Про надання дозволу на виготовлення проекту зміни конфігурації земельної ділянки гр.ОСОБА_4." останньому було надано дозвіл на розробку проекту інвентаризації із зміною конфігурації земельної ділянки, наданої у приватну власність для обслуговування житлового будинку площею 0,15 га (Державний акт НОМЕР_1).

23.04.2009 р. прокурор Рахівського району Закарпатської області вніс до Косівсько-Полянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області протест № 911/09 на вказане рішення сільської ради, в якому вимагав останнє скасувати.

За наслідками розгляду протесту Косівсько-Полянська сільська рада Рахівського району Закарпатської області прийняла рішення від 01.06.2009 р. № 247 "Про розгляд протесту прокурора на рішення Косівсько-Полянської сільської ради", яким скасувала опротестоване рішення та залишила конфігурацію земельної ділянки в межах акту НОМЕР_1.

Завданням адміністративного судочинства згідно з ч.1 ст. 2 КАС України (в редакції на час звернення з позовом у даній справі) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За змістом же частини 2 вказаної статті до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією (254к/96-ВР) чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення (ч.2 ст. 4 КАС України).

Статтею 6 КАС України встановлено кожному гарантується право на захист його прав, свобод та інтересів незалежним і неупередженим судом; ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

За змістом ст. 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, зокрема, нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (пункт 5 частини 1).

Організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом (ст. 123 Конституції України).

Так, відповідно до ст. 4 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 р. № 1789-ХІІ (далі - Закон № 1789) діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1) закріплених Конституцією України (254к/96-ВР) незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією (254к/96-ВР) , іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Принципами організації і діяльності прокуратури за змістом статті 6 Закону № 1789, серед іншого, зазначено те, що органи прокуратури України: здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України (254к/96-ВР) та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів (п.2 ч1); вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення (п.4 ч.1).

Втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється (ст.7 Закону № 1789).

Вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки. (ч.1 ст.8 Закону № 1789).

Предмет нагляду за додержанням і застосуванням законів визначено у ч.1 ст.19 Закону № 1789. Поряд з тим у частині другій цієї статті також зазначено, що перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до п.2 ч.2 ст.20 Закону № 1789 при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень.

Згідно зі ст.21 Закону № 1789 протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним.

Законодавча функція держави вимагає забезпечення виконання прийнятих законів, і виконання цього завдання покладено на прокуратуру.

З огляду на встановлений Конституцією України (254к/96-ВР) і Законом №1789 (1789-12) правовий статус прокуратури як органу, який повинен гарантувати верховенство права у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, суспільства від злочинних посягань, а також захист конституційних цінностей, надані державою цьому органу наглядові функції за своїм змістом і призначенням не є управлінськими.

Разом з тим, протест є актом реагування прокурора на виявлені порушення закону й породжує правові наслідки безпосередньо для тих суб'єктів, яким його внесено, позаяк містять обов'язкові для розгляду вказівки/вимоги, виконання яких має на меті відновлення правопорядку, притягнення винних осіб до відповідальності, захист охоронюваних законом прав та інтересів.

Проте, протест як акт прокурорського реагування у процесі виконання наглядових функцій не є рішенням, яке в розумінні ст. 17 КАС України може бути оскаржено до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України, оскільки з огляду на свій правовий статус прокурор при здійсненні наглядових функцій відповідно до закону не приймає управлінських рішень.

З огляду на викладене та зважаючи, що здійснення прокурором наглядових функцій не є владною управлінською діяльністю, на правовідносини, які безпосередньо виникають у зв'язку з внесенням подання (актів прокурорського реагування), не поширюється юрисдикція адміністративних судів, а тому такі спори не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена і у постанові Верховного Суду України від 19.04.2016 р. у справі № 21-6499а15 (№ 807/2002/14).

За правилами ч.1 ст. 228 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Відповідно ж до п.1 ч.1 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Керуючись ст.ст. 210, 220, 222, 223, 229, 230, 231 КАС України, колегія суддів

Касаційну скаргу Заступника прокурора Закарпатської області задовольнити частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року в частині визнання протиправним і скасування протесту прокурора Рахівського району Закарпатської області від 23.04.2009 р. на рішення 22 сесії 4 скликання Косівсько-Полянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області від 02.02.2006 р. № 136 "Про надання дозволу на виготовлення проекту зміни конфігурації земельної ділянки гр.ОСОБА_4." скасувати.

Провадження у справі в зазначеній частині закрити.

В решті постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України і може бути переглянута Верховним Судом України в порядку та строки, передбачені главою 3 розділу IV КАС України (2747-15) .