816/4277/15 Про визнання протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції та скасування припису за недотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ - 27.04.2016 Прийняття

У вересні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Полтавстрой" (далі - позивач також ТОВ "Полтавстрой") звернулося до суду із позовною заявою до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області про визнання протиправними дій та скасування припису.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що підставою прийняття оспорюваного у справі припису став Акт перевірки від 26 серпня 2015 року, складений на підставі проведеної Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ "Полтавстрой". За результатами перевірки, відповідачем прийнято оскаржуваний припис.

Позивач не погоджується з діями відповідача щодо проведення перевірки та висновками Інспекції, викладеними у Акті перевірки, оскільки об'єкт будівництва відноситься до ІІІ категорії складності, тому проведення обов'язкової експертизи не потрібно. Більш того, на думку позивача, застосування відповідачем норм Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560 (560-2011-п) є необґрунтованим у зв'язку з тим, що об'єкт будівництва позивача не належить до ІV, V категорії складності, не споруджується на території зі складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, не споруджується із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ, організацій. Зазначення ТОВ "Полтавстрой" у рядку 13 Декларації про початок виконання будівельних робіт архітектурно-планувального завдання замість містобудівних умов та обмежень забудови позивач обґрунтовує тим, що архітектурно-планувальне завдання є чинним до завершення будівництва та його отримання відбулось до внесення змін у Закон. Також позивач зауважував, що газорегуляторний пункт та трансформаторна підстанція не відносяться до нежитлових приміщень, а є інженерними спорудами, тому доводи про їх незазначення у пункті 16 Декларації ТОВ "Полтавстрой" також вважає помилковими.

Крім того, позивач зазначає, що оскільки ТОВ "Полтавстрой" має обсяг доходу за попередній календарний рік до 20 мільйонів гривень, контролюючі органи в силу положень Податкового кодексу України (2755-17) не мають права проводити перевірки без дозволу Кабінету Міністрів України. Зазначав, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області не є правоохоронним органом, а входить в систему органів виконавчої влади, тому позапланову перевірку проведено безпідставно, без обов'язкового дозволу Кабінету Міністрів України.

Отже позивач вважає, що відповідач порушив права та інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин через безпідставне зобов'язання усунути порушення, а тому просив суд:

- визнати дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо проведення позапланової перевірки ТОВ "Полтавстрой" протиправними та такими, що не відповідають чинному законодавству;

- скасувати припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 23 від 26 серпня 2015 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 13 жовтня 2015 року адміністративний позов ТОВ "Полтавстрой" задовольнив частково.

Визнав протиправним та скасував пункти 2, 3 припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області від 26 серпня 2015 року №23.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 січня 2016 року, постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2015 року скасував у частині відмови в задоволені позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Полтавстрой" до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області про скасування п. 1 припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №23 від 26 серпня 2015 року.

Прийняв в цій частині нову постанову, якою позов ТОВ "Полтавстрой" задовольнив.

Скасував п. 1 припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області № 23 від 26 серпня 2015 року.

В іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2015 року залишив без змін.

У касаційній скарзі Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення в частині задоволення позову про скасування пункту 1 припису та постановити нове рішення яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

У своїх запереченнях представник позивача вважає касаційну скаргу необґрунтованою, просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

За приписами частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Оскільки з матеріалів скарги вбачається, що відповідач оскаржує судове рішення суду апеляційної інстанції тільки в частині задоволених позовних вимог, а саме скасування пункту 1 оскаржуваного припису, колегія суддів перевіряє його законність та обґрунтованість лише в межах касаційної скарги.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 липня 2015 року супровідним листом від 01 липня 2015 року № 111-4801 вих. 15 на адресу відповідача для розгляду надійшла постанова старшого прокурора прокуратури міста Полтави юриста 2 класу Коваля Є. О. про проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті будівництва житлового будинку по вул. Степового Фронту, 18-28 у місті Полтава, забудовником якого є ПП "Фірма СВ-Буд", замовником - ТОВ "Полтавстрой", проведення перевірки доручити відповідальним особам Департаменту ДАБІ у Полтавській області.

На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 14 липня 2015 року № 747 "Про проведення позапланової перевірки", постанови старшого прокурора прокуратури міста Полтави про проведення позапланової перевірки від 10 червня 2015 року та відповідно до направлення для проведення позапланової перевірки № 86 від 14 серпня 2015 року головним державним інспектором Полтавського інспекційного відділу Андріяшевою Н.С. та головним державним інспектором Полтавського інспекційного відділу Микитенко О.М. проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил замовником - ТОВ "Полтавстрой", забудовником ПП "СВ-Буд" на об'єкті будівництва "Комплексна житлова забудова по вул. Степового Фронту, 18-28, м. Полтава. Перша черга будівництва", за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26 серпня 2015 року, у якому зафіксовано порушення вимог пункту 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 9 "Порядку виконання будівельних робіт", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (466-2011-п) .

У ході перевірки відповідачем встановлено, що у пункті 12 Декларації про початок виконання будівельних робіт щодо інформації про проектну документацію зазначено, що затверджена наказом ТОВ "Полтавстрой" від 23 лютого 2012 року № 60-Б, проектна документація не потребує в проведенні обов'язкової експертизи, у той час, як пунктом 6.3. розділу VІ "Інші вимоги" архітектурно-планувального завдання від 09 червня 2007 року № 193, виданого управлінням з питань містобудування та архітектури КП "Містобудування та кадастр" передбачено, що проектну документацію подати на розгляд та погодити з Полтавською обласною службою "Укрінвестекспертиза" на стадії проект; у пункті 13 Декларації про початок будівельних робіт щодо інформації про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки замість містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки зазначено архітектурно-планувальне завдання від 09 червня 2007 року №193, видане управлінням з питань містобудування та архітектури КП "Містобудування та кадастр"; у пункті 16 Декларації про початок будівельних робіт щодо характеристики інших нежитлових приміщень не зазначено дані щодо будівель газорегуляторного пункту та трансформаторної підстанції, які передбачено затвердженою проектною документацією на першу чергу будівництва.

У зв'язку з наведеним відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26 серпня 2015 року №П-23-15, в якому зафіксовано зазначення ТОВ "Полтавстрой" у декларації про початок виконання будівельних робіт від 21 травня 2012 року №ПТ 08312078555 недостовірних даних, що є порушенням пункту 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 9 "Порядку виконання будівельних робіт", затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (466-2011-п) .

26 серпня 2015 року за результатами позапланової перевірки відповідачем винесено припис №23, про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким у строк до 25 вересня 2015 року зобов'язано усунути виявлені порушення, а саме:

- надати експертизу проектної документації на об'єкт "Комплексна житлова забудова по вул. Степового Фронту, 18-28, м. Полтава. Перша черга будівництва";

- надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об'єкт "Комплексна житлова забудова по вул. Степового Фронту, 18-28, м. Полтава. Перша черга будівництва";

- внести зміни до зареєстрованої Інспекцією ДАБК у Полтавській області від 21 травня 2012 року за №ПТ 08312078577 декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкт "Комплексна житлова забудова по вул. Степового Фронту, 18-28, м. Полтава. Перша черга будівництва".

Зазначений припис отримано уповноваженою особою ТОВ "Полтавстрой" 27 серпня 2015 року, про що свідчить підпис директора підприємства позивача про отримання у відповідній графі припису.

15 вересня 2015 року відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №П-2-15-Ю, згідно якої ТОВ "Полтавстрой" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 109620,00 гривень.

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки ТОВ "Полтавстрой" та припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 23 від 26 серпня 2015 року, позивач звернувся із зазначеним позовом до суду.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що доводи відповідача щодо не зазначення позивачем містобудівних умов та обмежень замість архітектурно-планувального завдання є необгрунтованими та такими що не відповідають законодавству. Крім того, оскільки електрична підстанція та газорегуляторний пункт не є самостійним об'єктом нерухомого майна, то позивачем правомірно не внесено їх до п.16 Декларації про початок будівельних робіт щодо характеристики інших нежитлових приміщень. Таким чином, пункти 2, 3 оскаржуваного припису прийняті відповідачем необґрунтовано, без урахування усіх обставин справи, а тому підлягають скасуванню.

В цій частині рішення судів не оскаржується, а тому не підлягає перевірці судом касаційної інстанції.

Відносини, які виникають у сфері містобудівної діяльності регулюються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР (208/94-ВР) , Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) , Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (244-95-п) .

Згідно з частинами першою, другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) встановлено, що цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Відповідно до пункту 5 зазначеного Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Згідно пункту 7 названого Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки, крім іншого, є: вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (абзац 2 пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю).

Судами встановлено та не заперечується представниками сторін, що підставою для проведення позапланової перевірки слугували постанова старшого прокурора прокуратури м. Полтави від 10 червня 2015 року.

Так, постановою старшого прокурора прокуратури м. Полтави від 10 червня 2015 року Департаменту ДАБІ у Полтавській області, було доручено провести позапланову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності позивачем. Постановою Кабінету Міністрів України "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами" від 13 серпня 2014 року № 408 (408-2014-п) зазначено, що у зв'язку із запровадженням статтею 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" (вперше запроваджений мораторій на проведення перевірок) обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами Кабінет Міністрів України надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України (4651-17) .

Відповідно частини сьомої статті 110 Кримінального процесуального кодексу України передбачено, що постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов'язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що перевірку підприємства позивача призначено правомірно, підстави для відмови слідчому у її проведенні у відповідача були відсутні.

Що стосується пункту 1 оскаржуваного Припису колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 1 оскаржуваного Припису зобов'язано позивача надати експертизу проектної документації на об'єкт "Комплексна житлова забудова по вул. Степового Фронту, 18-28, м. Полтава. Перша черга будівництва".

Із матеріалів справи вбачається, що пунктом 6.3 Архітектурно-планувального завдання від 09 червня 2007 року № 193 на проектування комплексної житлової забудови, затвердженого начальником Управління з питань містобудування та архітектури КП "Містобудування та кадастр" було передбачено передати на розгляд та погодити проектну документацію, зокрема, з Полтавською обласною службою "Укрінвестекспертиза" на стадії проект.

Відповідно до частини другої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України порядку експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Статтею 1 Закону України "Про архітектурну діяльність" визначено, що експертиза - це діяльність фахівців-експертів, які мають відповідні кваліфікаційні сертифікати і за дорученням замовника надають звіти щодо відповідності проектних рішень вимогам законодавства, державним нормам, стандартам, будівельним нормам і правилам та які несуть відповідальність за достовірність наданих звітів; погодження проекту - це процедура встановлення відповідності проектних рішень вихідним даним на проектування. Отже, терміни "експертиза" та "погодження проекту" не є тотожними.

Згідно зі статтею 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" усі об'єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Відповідно до "Обґрунтування щодо віднесення першої черги комплексної житлової забудови по вул. Степового Фронту, 18-28 у м. Полтава 9(10) поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення до категорії складності", затвердженого замовником ТОВ "Полтавстрой" та генпроектувальником ДП "ДПІ "Міськбудпроект", об'єкт має ІІІ категорію складності.

Згідно з частиною третьою статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не підлягають обов'язковій експертизі проекти будівництва об'єктів I - III категорій складності.

Пунктом 2 розділу V Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) визначено, що Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.

Таким чином, всі закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , діють тільки у частині, що не суперечить вищезазначеному Закону.

Згідно з абзацом 3 пунктом 3 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи інспекції державного-будівельного контролю можуть, зокрема, видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Як вбачається із п.1 оскаржуваного припису позивача зобов'язано надати експертизу проектної документації на об'єкт "Комплексна житлова забудова по вул. Степового Фронту, 18-28 в м. Полтава. Перша черга будівництва".

Враховуючи, що на час винесення оскаржуваного припису діяли положення частини третьої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до якої не передбачено проведення обов'язкової експертизи проектів будівництва об'єктів I - III категорій складності, тому колегія суддів вважає вимоги п.1 припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області від 28 серпня 2015 року №23 необґрунтованими та такими, що не відповідають чинному законодавству.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що п.1 припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №23 від 26 серпня 2015 року підлягає скасуванню.

Крім того, будь-яких вимог, щодо погодження проектної документації оскаржуваний припис не містить.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і обґрунтованим.

Суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, тому висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.