821/2449/14 Про визнання протиправними та скасування розпоряджень голови районної державної адміністрації про затвердження проекту відведення та передачу земельної ділянки в оренду ВКТФ, та про зміну умов договору оренди та затвердження технічної документації із землеустрою щодо продовження строку договору оренди земельних ділянок ТОВ - 24.03.2016 Прийняття

Заступник прокурора Херсонської області звернувся до суду з позовом до Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області, в якому просив визнати протиправними та скасування розпорядження голови Голопристанської районної державної адміністрації "Про затвердження проекту відведення та передачу земельної ділянки в оренду ВКТФ "Славутич" від 09 грудня 2002 року № 565 та "Про зміну умов договору оренди та затвердження технічної документації із землеустрою щодо продовження строку договору оренди земельних ділянок ТОВ "Славутич" від 29 жовтня 2004 року № 393.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2015 року, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів, позивач, третя особа звернулись до суду з касаційними скаргами, в яких зазначають про порушення судами норм матеріального та процесуального права та просять рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції та задовольнити позов відповідно.

В судовому засіданні представник прокуратури касаційні скарги підтримала, просила задовольнити її з підстав, викладених в них.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, їх представників, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, зокрема, що п.п. 1, 3 розпорядження голови Голопристанської районної державної адміністрації "Про затвердження проекту відведення та передачу земельної ділянки в оренду ВКТФ "Славутич" від 09 грудня 2002 року № 565 затверджено проект відведення земельної ділянки із земель запасу на території Геройської сільської ради площею 240 га та передано її в оренду для заготівлі очерету ВКПФ "Славутич" (правонаступником якого є ТОВ "Славутич").

На виконання вказаного розпорядження, між Голопристанською районною державною адміністрацією та ТОВ "Славутич" укладено договір оренди.

Розпорядженням Голопристанської райдержадміністрації "Про зміну умов договору оренди та затвердження технічної документації із землеустрою щодо продовження строку договору оренди земельних ділянок ТОВ "Славутич" № 393 від 29 жовтня 2004 року, зокрема, затверджено технічну документацію із землеустрою щодо продовження договору оренди земельних ділянок площею 240 га ТОВ "Славутич" строком на 40 років та прийнято пропозицію ТОВ "Славутич" щодо зміни умов договору оренди земельних ділянок від 24 грудня 2002 року № 02 в частині строку дії, встановлено строк його дії 40 років без зміни інших умов договору.

Вважаючи вказані розпорядження відповідача незаконними, прийнятим всупереч чинному законодавству, прокурор звернувся до суду з даним позов про визнання їх протиправними та скасування.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірні розпорядження відповідають вимогам закону та з того, що даний спір є адміністративним.

Суд касаційної інстанції вважає такі висновки судів передчасними з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Ч. 1 ст. 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Конституційний Суд України в пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (v007p710-09) (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Прийняті районною державною адміністрацією спірні розпорядження (як суб'єктом владних повноважень), як і у випадку з органом місцевого самоврядування, є ненормативними актами місцевого органу виконавчої влади, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. Скасування такого акта (актів) не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки оскільки захист порушеного права у разі набуття права власності на земельну ділянку, укладання договору оренди юридичною чи фізичною особою має вирішуватися за нормами цивільного законодавства.

Враховуючи наведене, позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування (місцевого органу виконавчої влади) щодо передачі у власність та оренду земельної ділянки, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування (місцевого органу виконавчої влади) вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки у таких осіб виникло право власності або володіння земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

Таким чином, у разі прийняття органом місцевого самоврядування чи місцевим органом виконавчої влади (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди тощо), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, місцевого органу виконавчої влади не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Крім того, ст. 80 ЗК України встановлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

За змістом ст.ст. 2 та 5 ЗК України Голопристанська районна державна адміністрація Херсонської області при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.

Вирішуючи спір по суті, суди залишили поза увагою те, що у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом, при цьому в даному випадку він не здійснював владних управлінських функцій.

Враховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС України (2747-15) .

Такого ж висновку дійшов Верховний Суд України в своїх численних рішеннях, зокрема, у справах № 21-405а14 від 11 листопада 2014 року, № 21-308а14 від 09 грудня 2014 року, який має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції, відповідно до ст. 244-2 КАС України.

З урахуванням викладеного, суд касаційної інстанції вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій помилково розглянуто даний спір за правилами адміністративного судочинства, оскільки такий спір, враховуючи суть спірних правовідносин, підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 228 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Відповідно до п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про скасування рішень судів першої і апеляційної інстанцій та закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 157, 221, 223, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

Касаційні скарги Прокуратури Одеської області та Геройської сільської ради Голопристанського району Херсонської області задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2015 року скасувати.

Провадження у справі за позовом Заступника прокурора Херсонської області до Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Славутич", Геройська сільська рада Голопристанського району Херсонської області, про визнання протиправними та скасування розпоряджень закрити.

Роз'яснити позивачу, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства.

ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.