2а-4352/10/0970 Про визнання нечинними рішень міської ради Про затвердження ціни продажу земельної ділянки - 24.03.2016 Прийняття

Заступник прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Івано-Франківській області звернувся до суду з позовом до Коломийської міської ради, в якому просив: визнати нечинними рішення Коломийської міської ради від 25 лютого 2009 року № 1871-37/2009 "Про затвердження ціни продажу земельної ділянки по вул. Чайковського, 1" та п. 7 рішення Коломийської міської ради від 29 жовтня 2008 року № 1554-32/2008 "Про надання дозволу на викуп земельних ділянок несільськогосподарського призначення та проведення експертної грошової оцінки".

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2014 року, позов задоволено, визнано нечинними спірні рішення.

Не погоджуючись з рішенням судів, відповідач, третя особа звернулись до суду з касаційними скаргами, в яких зазначають про порушення судами норм матеріального та процесуального права та просять рішення судів скасувати, ухвалити постанову, якою в задоволенні позову відмовити. Доводи касаційних скарг мотивовані законністю спірних рішень, оскільки відсутні відомості, що земельна ділянка, дозвіл на продаж якої надано відповідачем, відноситься до земель міського парку ім. Трильовськогота відповідно входить до державного парку-пам'ятки садового паркового мистецтва місцевого значення. Також вказують на пропущення позивачем строків звернення до суду з позовом, що не досліджено судами.

В судовому засіданні представники відповідача та третьої особи касаційні скарги підтримали та просили задовольнити їх з підстав, викладених в них, представник прокуратури заперечила проти касаційних скарг, просила відмовити в їх задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, зокрема, що рішенням виконавчого комітету Івано-Франківської обласної ради депутатів трудящих № 264 від 07 липня 1972 року "Про віднесення пам'яток природи за категоріями" та рішенням виконавчого комітету Івано-Франківської обласної ради народних депутатів № 247 від 16 жовтня 1984 року "Про мережу територій та об'єктів природно-заповідного фонду області" до об'єктів природно-заповідного фонду (парк-пам'ятка садово-паркового мистецтва) віднесено парк ім. Трильовського (станом на момент прийняття вказаних рішень парк ім. Кірова) площею 7 га, що розташований у м. Коломия.

15 березня 1994 року між Фондом комунального майна Коломийської міської ради та товариством покупців МП "Любисток", укладено договір купівлі-продажу державного майна цілісного майнового комплексу МП кафе "Любисток", яке знаходиться за адресою м. Коломия, міський парк.

У відповідності до договору купівлі-продажу державного майна цілісного майнового комплексу МП кафе "Любисток", місцерозташування об'єкту приватизації визначено: Коломия, міський парк. Станом на момент укладення договору, а саме 15 березня 1994 року територія цілісного майнового комплексу відносилась до території парку ім. Трильовського, який є парком-пам'яткою садово-паркового мистецтва, що також підтверджується викопіюванням з генплану м. Коломиї 1:200 станом на 1995 рік.

Відповідно до рішення Коломийської міської ради № 32 від 02 грудня 1994 року між МПП "Кафе-ресторан "Любисток" та Коломийською міською радою 24 квітня 1995 року укладено договір на право тимчасового користування землею на умовах оренди площею 0,06 га для обслуговування приміщення кафе "Любисток" строком на 10 років. 10 листопада 2005 року договір оренди було переукладено на підставі рішення Коломийської міської ради № 1867 від 25 жовтня 2005 року.

Згідно з ст. 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" Держуправлінням екобезпеки в Івано-Франківській області 10 червня 1999 року парк-пам'ятку садово-паркового мистецтва "Парк" площею 7,0 га передано під охорону землекористувачу Коломийській міській раді, що засвідчується виданим охоронним зобов'язанням № 418 та отримане відповідачем того ж дня, що підтверджується підписом голови міської ради.

Відповідно до вказаного охоронного зобов'язання Коломийська міська рада зобов'язувалась зберігати переданий об'єкт та дотримуватись екологічних вимог при використанні природних ресурсів згідно з ст. 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", а також провести відмежування заповідного об'єкта в натурі, встановлення єдиних державних знаків та аншлагів, нанесення на планово-картографічні матеріали.

29 жовтня 2008 року Коломийською міською радою прийнято спірне рішення "Про надання дозволу на викуп земельних ділянок несільськогосподарського призначення та проведення експертної грошової оцінки" № 1554-32/2008, п. 7 якого, відповідно до ст.ст. 12, 127, 128 ЗК України, надано дозвіл МП "Кафе-ресторан "Любисток" на передачу шляхом викупу земельної ділянки несільськогосподарського призначення, наданої в оренду згідно з рішенням Коломийської міської ради № 1867 від 25 жовтня 2005 року, площею 600 кв. м. по вул. Чайковського, 1, для комерційного використання та обслуговування кафе "Любисток" за рахунок орендованої земельної ділянки.

25 лютого 2009 року спірним рішенням Коломийської міської ради "Про затвердження ціни продажу земельної ділянки по вул. Чайковського, 1" № 1871-37/2009 затверджено звіт про експертну грошову оцінку земельної ділянки загальною площею 600 кв. м. по вул. Чайковського, 1 та зобов'язано МП "Кафе-ресторан "Любисток" у місячний термін укласти з Коломийською міською радою договір купівлі-продажу земельної ділянки.

В подальшому 21 жовтня 2009 року відповідачу вручено охоронне зобов'язання № 60 від 21 жовтня 2009 року, яке отримане 16 лютого 2010 року міським головою м. Коломия Овчаренком Ю.

Позивач, вважаючи, що земельна ділянка площею 0,06 га, розташована за адресою: вул. Чайковського, 1, є територією парку ім. Трильовського, який в свою чергу є парком - пам'яткою садово-паркового мистецтва, а відтак не може передаватись у приватну власність, звернувся до суду з даним позовом про визнання нечинними рішень.

Суди, розглядаючи даний спір, виходили з того, що він є адміністративним.

Суд касаційної інстанції вважає такі висновки судів передчасними з огляду на наступне.

За змістом ст. 128 ЗК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.

Орган державної влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.

Рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради про продаж земельної ділянки є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки.

Сума авансового внеску зараховується до ціни продажу земельної ділянки. У разі відмови покупця від укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки сума авансового внеску не повертається.

З урахуванням наведених норм, спірні рішення Коломийської міської ради "Про надання дозволу на викуп земельних ділянок несільськогосподарського призначення та проведення експертної грошової оцінки" № 1554-32/2008 від 29 жовтня 2008 року та "Про затвердження ціни продажу земельної ділянки по вул. Чайковського, 1" № 1871-37/2009 від 25 лютого 2009 року є підставою для укладення договору купівлі продажу земельної ділянки площею 600 кв. м., що знаходиться по вул. Чайковського, 1 за умови згоди заявника на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.

Згідно зі ст.ст. 1, 3, 15 ЦПК України завданням цивільного судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, що виникають, зокрема, з цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.

З огляду на положення ст.ст. 3, 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб'єкта, відповідно прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Таким чином, до адміністративної відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один із його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

Згідно з ч.ч. 1 та 4 ст. 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. ЗК України (2768-14) є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов'язків акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Так, відповідно до ч. 2 та 3 ст. 78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України (254к/96-ВР) , цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

За ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі ст.ст. 83, 84 ЗК України набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Ст. 80 ЗК України установлено, що самостійними суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.

Згідно з ч. ст. 128 ЗК України продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.

Конституційний Суд України в п. 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (v007p710-09) (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

З урахуванням такого висновку Конституційного Суду України та з огляду на положення ст. 11 ЦК України, статей 78, 116, 122, 128 ЗК України, в зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, в сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права.

За таких обставин рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним (нечинним) - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним (нечинним) є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Такого правового висновку дійшов Верховний Суд України (судові палати у цивільних, адміністративних та господарських справах Верховного Суду України) в своїй постанові від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510ц15, який має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції, відповідно до ст. 244-2 КАС України.

З урахуванням викладеного, суд касаційної інстанції вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій помилково розглянуто даний спір за правилами адміністративного судочинства, оскільки такий спір, враховуючи суть спірних правовідносин щодо захисту права цивільного, їх суб'єктний склад та норми ст. 1, 12 ГПК України, підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 228 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Відповідно до п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про скасування рішень судів першої і апеляційної інстанцій та закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 157, 221, 223, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

Касаційні скарги Коломийської міської ради та Малого підприємства Кафе-Ресторан "Любисток" задовольнити частково.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2014 року скасувати.

Провадження у справі за позовом Заступника прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Івано-Франківській області до Коломийської міської ради, третя особа: Мале підприємство Кафе-Ресторан "Любисток"про визнання нечинними рішень закрити.

Роз'яснити позивачу, що даний спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.