Консультативное заключение N 01-1/4-05 Экономического Суда Содружества Независимых Государств о толковании Решения Совета министров иностранных дел СНГ о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества от 23 августа 2005 года

Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств обратился в Экономический Суд Содружества Независимых Государств с запросом о толковании применения Решения Совета министров иностранных дел СНГ о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества от 23 августа 2005 года (997_c79) , в соответствии с которым Совету придан статус органа Содружества Независимых Государств и внесены изменения в Положение о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества, утвержденное Решением Совета министров иностранных дел Содружества Независимых Государств от 20 июня 2000 года (997_551) .

Исполком СНГ просит Экономический Суд дать разъяснение по вопросам:

статуса Совета постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества в связи с приданием ему статуса органа Содружества Независимых Государств в соответствии с Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) ;

членства в Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества в соответствии с Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) ;

порядка участия в Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества - Азербайджанской Республики, Кыргызской Республики, Республики Молдова и Туркменистана - государств, не подписавших Решение Совета министров иностранных дел СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) ;

порядка действия Положения о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества, утвержденного Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 20 июня 2000 года (997_551) , для Азербайджанской Республики, Кыргызской Республики, Республики Молдова и Туркменистана, не подписавших Решение Совета министров иностранных дел СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) .

Изучив представленные в Экономический Суд материалы, акты Содружества, касающиеся деятельности Совета постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества, и проанализировав их с учетом международно-правовой практики, Экономический Суд в соответствии с пунктом 127 Регламента (997_234) дает следующее заключение.

Толкование применения Решения СМИДа СНГ о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества от 23 августа 2005 года (997_c79) предполагает, прежде всего, выяснение его правовой природы.

Экономический Суд считает, что Решение Совета министров иностранных дел СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) представляет собой акт органа международной организации, содержащий: 1) нормы о придании одному из институтов Содружества статуса органа; 2) нормы, изменяющие и дополняющие Положение (997_551) о данном институте в соответствии с новым статусом.

Такого рода решения являются актами внутреннего права международной организации, что предопределяет круг источников применимого права при осуществлении толкования. К ним относятся: положения учредительных документов Содружества (Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года (997_077) , Протокол от 21 декабря 1991 года к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 декабря 1991 года в г. Минске (997_522) , Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 года (997_189) ; Устав Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 года (997_033) и принятые в его развитие акты; Правила процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ от 7 октября 2002 года (997_788) , а также установившаяся практика Содружества.

Вопросы статуса того или иного органа в системе органов Содружества, не урегулированные учредительными документами и Уставом СНГ (997_033) , подведомственны Совету глав государств и Совету глав правительств СНГ.

Изучение принятых в развитие Устава СНГ (997_033) актов Содружества, касающихся внутриорганизационных отношений, свидетельствует о сложившейся практике делегирования полномочий Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ другим органам Содружества по линии соподчиненности в целях сосредоточения усилий высшего органа Содружества на рассмотрении наиболее важных вопросов деятельности СНГ.

Согласно пункту 1 Решения Совета глав государств СНГ о разграничении полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств СНГ от 2 апреля 1999 года (997_339) на Совет глав государств СНГ как высший орган Содружества возложено "создание новых или упразднение существующих органов Содружества". Вопросы создания органов Содружества в соответствии с пунктом 2 указанного Решения составляют также полномочия Совета глав правительств СНГ в рамках его компетенции. Решением от 16 сентября 2004 года (997_786) Совет глав государств СНГ наделил Совет министров иностранных дел СНГ аналогичными полномочиями, дополнив перечень осуществляемых им функций в пункте 8 Положения о СМИДе СНГ от 2 апреля 1999 года (997_787) функцией по созданию (в рамках его компетенции) органов Содружества.

Создание органов СНГ может осуществляться и путем придания действующим институтам статуса "органа Содружества". Подтверждением этому является Решение Совета глав правительств СНГ о целесообразности придания Совету постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества статуса органа СНГ от 7 октября 2002 года.

Исходя из изложенного, Экономический Суд считает, что Совет министров иностранных дел СНГ, принимая Решение от 23 августа 2005 года (997_c79) о придании Совету постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества статуса органа Содружества Независимых Государств, действовал в рамках предоставленной ему компетенции.

О статусе Совета как органа Содружества Независимых Государств можно судить по присущим органу международной организации признакам, которые имеет и Совет в результате внесения соответствующих изменений и дополнений в Положение о Совете от 20 июня 2000 года (997_551) (пункт 2 Решения СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) ).

К признакам органа, кроме учреждения его на основе компетентного акта организации, относятся:

определенные функции по формированию повесток дня заседаний Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, подготовке и согласованию проектов документов, вносимых на заседания, обеспечению взаимодействия государств в период между заседаниями указанных органов Содружества, контролю за реализацией данных ими поручений органам Содружества, предварительному рассмотрению внутриорганизационных вопросов СНГ;

регламентированная организационная структура - членство по принципу постоянного представительства от государств-участников, делегирование государствами других представителей на участие в определенных заседаниях Совета;

председательство на основе ротации;

установленный порядок принятия решений - по принципу консенсуса.

Новый статус Совета постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества имел целью, как следует из смысла пункта 5 Решения Совета глав государств СНГ от 26 августа 2005 года (997_a65) , расширение полномочий и повышение ответственности Совета.

Совет, действовавший на основании Положения от 20 июня 2000 года (997_551) как "организационная форма работы института постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества", был создан для осуществления функций по защите интересов своих государств и поддержанию связи с уставными и другими органами Содружества в соответствии с Соглашением о постоянных полномочных представителях государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества от 28 апреля 1993 года и Положением, утвержденным Решением Совета глав государств СНГ от 24 декабря 1993 года (997_210) . Совет в качестве постоянно действующего органа согласно Решению СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) призван вырабатывать согласованную позицию по вопросам организации и деятельности Содружества, рассматриваемым на заседаниях Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического Совета СНГ, и обеспечивать взаимодействие государств в ходе выполнения принятых решений.

Правовая природа Решения СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) как акта внутреннего права Содружества обусловливает и порядок его действия.

В соответствии с пунктом 4 правила 17 Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ от 7 октября 2002 года (997_788) Решение СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) вступило в силу со дня его принятия. По своему нормативному статусу данное Решение равнозначно Решению СМИДа СНГ от 20 июня 2000 года (997_551) , которым утверждено Положение о постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества.

Экономический Суд, учитывая правила организации, а также то обстоятельство, что Положение о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества от 20 июня 2000 года (997_551) в части, не подвергшейся изменениям, не утратило свою силу, отмечает, что это Положение действует с учетом изменений и дополнений, внесенных Решением СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) .

Из содержания правила 17 Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ от 7 октября 2002 года (997_788) следует, что отсутствие надлежаще оформленных официальных возражений, выдвигаемых государствами как препятствие для принятия решения, предполагает наличие консенсуса по рассматриваемому вопросу. Однако толкуемое Решение СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) принято путем его подписания государствами, то есть в форме, установленной для международных договоров. Государства, подписавшие данное Решение, тем самым признали его обязательность. Согласно пункту 7 Решения Совета глав государств СНГ о совершенствовании и реформировании структуры органов СНГ от 2 апреля 1999 года (997_412) государства-участники Содружества признают обязательность только тех решений, участниками которых они являются.

По мнению Экономического Суда, проставление под текстом решения прочерка вместо подписи не влияет на его принятие и может быть истолковано как проявление незаинтересованности государства. Такой способ выражения воли государства можно рассматривать как отказ от участия в принятии решения (и формировании консенсуса).

Экономический Суд считает, что вышеизложенный подход необходимо также применить при определении состава Совета на основе Решения СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) .

Придание Совету постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества статуса постоянно действующего органа СНГ влечет изменение порядка участия в нем постоянных полномочных представителей государств и отказ от принципа членства в Совете по должности (пункты 7 - 9). Правомочность заседаний Совета, право на председательство в нем и обязательное участие в заседаниях Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел СНГ и других органов Содружества обусловливаются только членством в Совете (пункт 8).

Основываясь на приведенных выше выводах о юридической силе актов Содружества, предопределяемой процедурой их принятия, Экономический Суд констатирует, что участвовать в работе Совета постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества на постоянной основе в качестве его членов могут постоянные полномочные представители Республики Армения, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины - государств, подписавших Решение СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) и выразивших таким образом свое согласие на придание Совету статуса постоянно действующего органа Содружества.

Экономический Суд полагает, что государства-участники СНГ - Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Республика Молдова и Туркменистан, не подписавшие Решение СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) , вправе выразить свое согласие с данным Решением путем официального письменного уведомления СМИДа СНГ. Это обеспечит постоянным полномочным представителям государств членство в Совете.

Относительно порядка участия в Совете представителя Республики Таджикистан, подписавшей Решение СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) с заявлением "кроме п. 2.1" (определяющего Совет как постоянно действующий орган СНГ), следует иметь в виду, что положение данного пункта является существенным для применения Решения. В связи с этим Экономический Суд считает, что членство Постоянного полномочного представителя Республики Таджикистан в Совете возможно, если данное заявление будет отозвано.

Представители названных государств могли бы участвовать в работе Совета в качестве наблюдателей с правом совещательного голоса в соответствии с обычной практикой современных международных межправительственных организаций. Такая форма участия предполагает включение соответствующей нормы в Положение о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества от 20 июня 2000 года (997_551) с изменениями и дополнениями, внесенными Решением СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) .

Республика Узбекистан, не подписавшая Решение СМИДа СНГ от 20 июня 2000 года (997_551) , Решение СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) , вправе избрать любую из указанных форм участия в работе Совета.

В целях обеспечения деятельности Совета как постоянно действующего органа Содружества Экономический Суд считает целесообразным продолжение участия представителей государств, не подписавших Решение СМИДа от 23 августа 2005 года (997_c79) , а также Республики Таджикистан в работе Совета временно, до завершения юридического оформления участия государств в Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества, с учетом предоставления им соответствующих полномочий.

На основании изложенного и исходя из существа запроса о толковании, Экономический Суд пришел к следующим выводам.

1. Совет постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества в соответствии с Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) является органом СНГ, действующим на постоянной основе, призванным вырабатывать согласованную позицию по вопросам организации и деятельности Содружества, рассматриваемым на заседаниях Совета глав государств СНГ, Совета глав правительств СНГ, Совета министров иностранных дел СНГ и Экономического совета СНГ, и обеспечивать взаимодействие государств в ходе выполнения принятых решений.

Функции Совета, организационная структура и порядок принятия решений определяются Положением о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества, утвержденным Решением СМИДа СНГ от 20 июня 2000 года (997_551) , с изменениями и дополнениями, внесенными Решением СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) .

2. Членами Совета постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества в соответствии с Решением СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) являются постоянные полномочные представители Республики Армения, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины - государств, которые выразили свое согласие на придание Совету статуса постоянно действующего органа Содружества, подписав указанное Решение.

3. Государства-участники СНГ - Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Республика Молдова и Туркменистан, не подписавшие Решение СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) , вправе выразить свое согласие с Решением путем официального письменного уведомления СМИДа СНГ.

Членство в Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества в соответствии с Решением СМИДа СНГ от 23 августа 2005 года (997_c79) Постоянного полномочного представителя Республики Таджикистан, подписавшей это Решение с заявлением "кроме п. 2.1" (определяющего Совет как постоянно действующий орган СНГ), возможно, если данное заявление будет отозвано.

4. Для участия представителей государств в работе Совета в качестве наблюдателей рекомендуется внести соответствующее дополнение в Положение о Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества от 20 июня 2000 года (997_551) с изменениями и дополнениями от 23 августа 2005 года (997_c79) .

5. Представители Азербайджанской Республики, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Туркменистана, а также Республики Таджикистан могут участвовать в работе Совета постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества - постоянно действующего органа Содружества, при наличии соответствующих полномочий государств временно, до завершения юридического оформления участия государств в деятельности Совета.