Справа: № 2а-6821/12/2670 

Головуючий у 1-й інстанції: Маруліна Л.О.

Суддя-доповідач: Романчук О.М

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого: Романчук О.М.,

Суддів: Глущенко Я.Б.,

Шелест С.Б.,

при секретарі Воронець Н.В.

розглянувши в судовому засіданні в м.Києві апеляційну скаргу Академії суддів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2012 року у справі за адміністративним позовом Академії суддів України до Державної фінансової інспекції України про визнання протиправними дій та нечинною вимоги, -

Позивач звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції України про визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління України щодо призначення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 року, визнання нечинною вимоги Головного контрольно-ревізійного управління України про усунення виявлених порушень та недоліків від 16.09.2010 року №08-14/2015.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 07 червня 2012 року у задоволені адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з прийнятою постановою суду, позивач по справі подали апеляційну скаргу, в якій просили скасувати постанову суду першої інстанції, та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Судом першої інстанції встановлено, що з 13.10.2008 року по 25.12.2008 року Відповідачем проведено державний фінансовий аудит ефективності використання бюджетних коштів на функціонування Академії суддів України за 2003 -2007 роки та 9 місяців 2008 року, за результатами якого складено відповідний звіт.

З 24.02.2010 року по 24.03.2010 року Рахунковою палатою України було проведено аудит використання бюджетних коштів, виділених Академії суддів України на підготовку осіб для зайняття посад професійних суддів, підвищення кваліфікації суддів та працівників апарату судів за 2009 рік. Рахунковою палатою України складено акт від 02.04.2010 р. №02-25д/дв-24 (а.с.8).

24.06.2010 року листом №08-14/1294 відповідачем повідомлено про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 рік, згідно матеріалів справи позивачем лист отримано 01.07.2010 року (а.с.11).

Ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 рік відповідачем проведено з 05.07.2010 року по 12.08.2010 рік, за результатами якої складено акт від 19.08.2010 року №08-22/52 (а.с.13).

16.09.2010 року відповідачем винесено вимогу № 08-14/2015 «Про усунення виявлених порушень та недоліків»(а.с.9-10).

Позивач вважаючи, що проведення такої перевірки, підготовка та направлення вимоги щодо усунення недоліків, виявлених у ході перевірки здійсненні з порушенням чинного законодавства, а тому звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Колегія суддів не погоджується з такими обґрунтуваннями позивача, оскільки таке твердження не містить під собою правового підґрунтя виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно - ревізійну службу в Україні» головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому (ч.1 ст.2); державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування (ч.2 ст.2); державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті (ч.3 ст.2); інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч.4 ст.2); порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч.5 ст.2); планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державної контрольно-ревізійної служби не частіше одного разу на календарний рік (ч.6 ст.2).

Частиною 7 ст.2 зазначеного Закону передбачено, що на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону (2939-12) проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органів державної контрольно-ревізійної служби не проводиться.

Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Таким чином, судом першої інстанції вірно встановлено, що аудит і ревізія це різні контрольні заходи, які проводяться у окремо визначеному порядку.

За правилом ст.11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»передбачено проведення планової виїзної ревізії не частіше одного разу на календарний рік.

Порядок проведення державного фінансового аудиту та інспектування державною контрольно-ревізійною службою затверджено постановою Кабінету Міністрів від 20.04.2006 року № 550 (550-2006-п) (далі Порядок № 550).

Пунктом 1 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550 (550-2006-п) із змінами і доповненнями передбачено, що цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.

Ст. 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»№2939-XII від 26.01.1993 року визначено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Частиною дев'ятою ст. 2 Закону №2939-XII встановлено, що Державний фінансовий аудит проводиться також Рахунковою палатою у порядку та у спосіб, що визначені законом.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про рахункову палату» від 11 липня 1996 року №315/96-ВР із змінами і доповненнями (далі- Закон №315/96-ВР (315/96-ВР) ) визначено, Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй.

Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави, є юридичною особою, має свою печатку із своїм найменуванням і зображенням Державного Герба України.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, та підтверджується матеріалами справи, Рахунковою палатою України, відповідно до акту про результати аудиту використання бюджетних коштів, виділених Академії суддів України на підготовку осіб для зайняття посад професійних суддів, підвищення кваліфікації суддів та працівників апарату судів за 2009 рік від 04.04.2010 року №02-25д/дв-24, аудит використання бюджетних коштів проведено відповідно до статей 6 та 7 Закону №315/96-ВР, плану роботи Рахункової палат на 2010 рік та доручення Рахункової палати від 08.02.2010 року №02-069 та з відома Голови Державної судової адміністрації України та ректора Академії суддів України, а тому твердження позивача про порушення відповідачем вимог діючого законодавства в частині призначення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності АС України з посиланням на аудит Рахункової палати України 2010 року, є безпідставним та не ґрунтується на Законі №315/96-ВР (315/96-ВР) .

В силу приписів Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби (із змінами) заходи з проведення державного фінансового аудиту (затверджено постановою КМУ від 20.04.2006 №550 (550-2006-п) ; далі за текстом - Порядок №550) перевірки державних закупівель та інспектування здійснюються відповідно до:

1)плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби, який складається на календарний рік;

2)планів контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також планів контрольно-ревізійної роботи контрольно - ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах, районах у містах, утому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, які складаються на кожний квартал.

Голов КРУ готує і за погодженням з Мінфіном подає до 1 грудня поточного року Кабінетові Міністрів України проект плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби, що містить перелік тем: інспектування певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ; державний фінансовий аудит виконання державних (бюджетних) програм, діяльності бюджетних установ, суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також інших суб'єктів господарювання, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно; перевірки державних закупівель; контроль за станом контрольно-ревізійної роботи у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади (далі - контрольні заходи), а також рік проведення попередніх контрольних заходів за кожною запланованою темою та терміни інформування Кабінету Міністрів України і Мінфіну.

До проекту Плану додається пояснювальна записка, в якій обґрунтовуються включені до нього питання. План затверджується до 20 грудня поточного року.

Плани контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також плани контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, розробляються на підставі Плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби та включають інші питання, вирішення яких належить до компетенції органів державної контрольно-ревізійної служби.

Порядком №550 (550-2006-п) визначено, що основними підставами (однак не виключними) для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування до планів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби є:

а)закони, акти та доручення Президента України, Кабінету Міністрів України, накази Мінфіну, які не потребують термінового виконання без включення до планів;

б)звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб з приводу проведення ревізій та перевірок, які можливо виконати у плановому порядку;

в)пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономіки, Державної податкової адміністрації, Держмитслужби, Державного казначейства, прийняті ГоловКРУ до виконання;

г)ініціатива, виявлена органами державної контрольно-ревізійної служби з урахуванням таких критеріїв, як:

д)економічна та соціальна важливість питань, які обов'язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;

ж)значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;

з)публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;

е)ймовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього фінансового контролю, правової неврегульованості економічної діяльності;

є) періодичність проведення ревізій та перевірок у бюджетних установах відповідно до закону;

ґ) ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління, прийнята Голов КРУ до виконання.

Відповідно внесення змін до планів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби проводиться у порядку їх затвердження.

Пунктом 27 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 №550 (550-2006-п) органи державної контрольно-ревізійної служби в межах своєї компетенції проводять за зверненням правоохоронного органу планові та позапланові виїзні ревізії.

Так судом встановлено, що 15.06.2010 року на адресу ГоловКРУ, разом з постановою Апеляційного суду м. Києва від 10.06.2010 року, якою було надано дозвіл ГоловКРУ на проведення з 14.06.2010 року по 28.06.2010 рік позапланової ревізії Академії суддів України, надійшло звернення Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України від 11.06.2010 року № 14/2/3-2403 щодо проведення позапланової ревізії діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 рік, пов'язаної з реалізацією положень договору підряду від 05.12.2006 року №145 на капітальний ремонт адміністративної будівлі.

Таким чином, Відповідно до пункту 2.4. Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом цих органів №346/1025/685/53 від 19.10.2006 (z1166-06) (далі - Порядок взаємодії №346/1025/685/53 (z1166-06) ), правоохоронний орган у разі отримання дозволу суду на проведення позапланової виїзної ревізії, надає відповідному органу державної контрольно-ревізійної служби України дозвіл за 5 робочих днів до дати початку ревізії, визначеної в рішенні суду.

Своїм листом від 22.06.2010 року №08-17/1263 ГоловКРУ повідомило Головне управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України про те, що ревізія фінансово-господарської діяльності Академії суддів України буде включена до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 у зв'язку із неможливістю організації та забезпечення належного проведення контрольного заходу за вищевказаною постановою Апеляційного суду м. Києва.

30.06.2010 року наказом Голови ГоловКРУ №222 було внесено зміни до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 і пунктом 2.32 включено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 р. по 31.05.2010 р. за ініціативою Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України.

Пунктом 2.6. Порядку взаємодії №346/1025/685/53 (z1166-06) від 25.10.2006 року затвердженої наказом ГоловКРУ 19.10.2006 року, встановлено, що у разі ненадання правоохоронним органом рішення суду про дозвіл органу ДКРС на проведення позапланової виїзної ревізії та при відсутності у зверненні правоохоронного органу фактів, що свідчать про порушення законів, контроль за додержанням яких віднесено Законом до компетенції органів ДКРС, можливе включення ревізії на об'єкті контролю - підконтрольній установі до плану роботи органу ДКРС на наступний плановий період, за умови, що така установа не ревізувалася органами ДКРС у плановому порядку протягом поточного календарного року. Ревізії за такими зверненнями можуть включатися в плани роботи органу ДКРС в порядку черговості їх надходження та в залежності від важливості порушених питань.

Пунктом 28 Порядку №550 (550-2006-п) зазначено, що у разі ненадання правоохоронним органом рішення суду про проведення позапланової виїзної ревізії та за відсутності у зверненні правоохоронного органу фактів, що свідчать про порушення вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції служби, можливе включення ревізії об'єкта контролю до плану контрольно-ревізійної роботи органу служби на наступний плановий період за умови, що така установа не ревізувалася органами служби у плановому порядку протягом поточного календарного року. Рішення щодо включення ревізії об'єкта контролю за зверненням правоохоронного органу до плану контрольно-ревізійної роботи приймається керівником ГоловКРУ, контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Про прийняте рішення інформується протягом 10 робочих днів після отримання звернення відповідний правоохоронний орган.

Відповідно до пункту 2.5. Порядку взаємодії №346/1025/685/53 (z1166-06) за результатами розгляду звернення правоохоронного органу щодо проведення ревізії приймаються одне з таких рішень:

- прийняти до виконання звернення, організувати та провести позапланову виїзну ревізію;

- прийняти до виконання звернення, провести планову виїзну ревізію;

- повідомити про неможливість проведення ревізії;

- повідомити правоохоронний орган про необхідність уточнення звернення.

З матеріалів справи вбачається, що ревізія Академії суддів України протягом 2010 року органами ДКРС у плановому порядку не проводилась, а тому, колегія суддів наголошує на тому, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідачем в межах чинного законодавства внесено зміни до плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 року щодо призначення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Академії суддів України за зверненням правоохоронного органу .

З огляду на це відповідачем правомірно листом від 24.06.2010 року №08-14/1294 повідомлено позивача про проведення з 05.07.2010 року по 02.08.2010 рік ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Академії суддів України за період 01.12.2006 року по 31.05.2010 рік відповідно до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на ІІІ квартал 2010 року.

З матеріалів справи вбачається, що згідно з реєстраційними даними, лист відповідача від 24.06.2010 року, позивачем отримано 01.07.2010 року та здійснено реєстрацію за №2-647/10.

Колегія суддів наголошує на тому, що твердження позивача в апеляційній скарзі про те, що вказаний лист ним отриманий раніше, не знайшли документального підтвердження й під час апеляційного розгляду справи судом.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що повідомлення про проведення ревізії вручено позивачу після внесення змін 30.06.2010 року до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на III квартал 2010 року, а відтак твердження позивача в цій частині є безпідставним та недоведеними.

Посилання апелянта на недотримання відповідачем вимог п.8 Порядку № 550 (550-2006-п) , в частині, що планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об'єкту контролю повідомлення, колегією суддів вказане береться до уваги, проте лише цієї однієї підстави недостатньо для визнання протиправними дії Головного контрольно-ревізійного управління України щодо призначення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Академії суддів України за період з 01.12.2006 року по 31.05.2010 року та нечинною вимоги Головного контрольно-ревізійного управління України про усунення виявлених порушень та недоліків від 16.09.2010 року №08-14/2015. Разом з цим, позивач вважаючи що дії контролюючого органу, під час оскаржуваної перевірки, не відповідають вимогам діючого законодавства, міг скористатись своїм правом та не допустити перевіряючий орган до такої перевірки.

З огляду на вищенаведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що вимоги Академії суддів України є необґрунтованими та недоведеними.

У відповідності до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Отже, судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому, у відповідності до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду -без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 167, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд, -

Апеляційну скаргу Академії суддів України -залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва 07 червня 2012 року -без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено: 21 вересня 2012 року